信息公开法（日本）

第二次世界大战后，日本推进管理现代化的重要方式就是提高行政部门与社会公众的沟通能力，使行政系统中的各种情况、意见、政策和指令能够得以准确、及时的传递。为此，日本行政部门积极向社会各界广泛传播行政信息。除总理府设有“广报室”外，各省、厅也建立相应机构，负责行政机构发布命令、颁布措施和制定计划时与公众的沟通。行政管理厅的50个地方分支局也都设有行政信息传达部门，负责将上级的指令和地方的政策法规传递给民众。各级行政部门还要把工作情况、政策、计划等信息通过定期与不定期的出版物向社会各界提供。

20世纪最后几年，日本加大了民主行政的力度，行政信息的公开迈上了法制化的轨道，于1999年5月7日制定了《关于行政机关保有的信息公开的法律》（简称《信息公开法》），自5月14日公布起，两年内将颁布实施的命令。

（一）立法过程

早在20世纪60年代，日本就出现了立法公开行政信息的呼声。70年代初，学术界开始了关于“知晓权”的讨论。这一讨论的主题是：国民有权了解并监督法律的制定过程、国会运营、行政、司法等一切事实真相；信息公开是国民参政的首要权利［2］。这一阶段，由于腐败问题接连曝光，政局扑溯迷离，民众忍无可忍，要求信息公开的呼声越来越高。迫于舆论压力，日本政府于1980年提出了《关于信息提供的改善措施》，1990年总务厅的信息公开问题研究会公布了题为《信息公开——走向制度化的课题》的中间报告。与此同时，在野党多次提出法案，但未获通过。1993年，自民党单独执政的局面被打破，联合政权产生，加快了信息公开的立法步伐。与此同时，日本全国的都道府县均制定了有关信息公开的条例，自下而上地推动了国家的立法进程。1994年6月产生的村山联合政权，继续推动信息公开立法，专设行政改革委员会，于1996年4月提交《信息公开法纲要案（中间报告）》。在听取各界意见的基础上，同年11月提出了最终报告《信息公开法纲要案》以及《信息公开法纲要案的思考》。该纲要经讨论、修改，于1998年3月27日在政府内阁会议上形成《信息公开法案》并向国会提出，经参、中两院审议修改，最终形成现在的《信息公开法》。

（二）概要

1．立法目的

《信息公开法》以“国民主权理念”为基础，以“开示请求权”为核心，确立了国民对行政机关所保有信息的获取权。根据该法第1条，其立法目的在于：根据国民的主权理念，规定行政文书公开的请求权，据此谋求行政机关的信息公开化，使政府履行向国民说明各项活动的责任，确保行政的公正与民主。

2．适用范围

《信息公开法》第2条规定了信息公开的适用机关和适用文书。

适用机关是国家行政机关（中央的行政机关）。 包括：①根据法律规定设置的内阁及其下属机关；②根据国家行政组织法第3条第2项设立的府、省、委员会、厅等国家行政机关；③根据行政组织法第8条之2、3设立的设施机关、特殊机关及分支机构；④会议检察院。

作为公开对象的行政文书是上述行政机关的职员在履行职责的过程中制作或取得的文书、图片以及电磁记录等。政府向公众出售的出版物不作为适用文书，政令规定的公文书馆（档案馆）及其他机关保有的具有历史、文化价值或作为学术研究之用的资料，需要特别管理的，不作为适用文书。

3．请求权人

《信息公开法》第3条规定，任何人（包括日本国民和在日本居住的外国人）都可以向行政机关长官提出信息公开的请求。对请求权人的主体资格、主观动机等不作任何限制。

4．信息公开的限制

（1）豁免公开的信息

《信息公开法》第5条规定了6类豁免公开的信息。

a.个人信息

载有姓名、出生年月日，据此能识别出该特定个人；或结合其他信息能识别出该个人；或虽不能识别出该个人，但公开后可能损害个人利益的个人信息。

除外情况：A.根据法律规定或者依惯例公开、预定公开的信息；B.为保护人身安全、健康、生活或财产而有必要公开的；C.公务员履行职责所需的信息。

b.商业信息

法人及其他团体（国家机关和地方公共团体除外）的有关信息或与经营者事业有关的下列事项：A.公开后可能侵害法人或个人的权利、竞争地位及其他正当利益的信息；B.应行政机关的要求以不公开为条件的信息；法人或个人按惯例不予公开，或者在当时的情况下不宜公开的信息。

除外情况：为保护人身安全、健康、生活或财产而有必要公开的信息。

c.有关国家安全和外交的信息

有足够的理由证明并经行政长官确认，公开后会妨碍国家安全、损害与其他国家或国际组织的信任关系，或可能造成谈判劣势的信息。

d.有关公共安全的信息

行政长官有理由确认，公开后可能妨碍对犯罪的预防和镇压，妨碍对搜查、公诉与刑罚的实施，以及其他可能妨碍公共安全和公共秩序的信息。

e.审议、讨论中的信息

国家机关或地方公共团体内部或相互之间审议、讨论或协商中的信息，公开后可能影响到表达意见的坦率性、决策的独立性，或者会在公众中引起混乱，给某些人带来不当利益或造成不利影响的信息。

f.行政机关的内部信息

公开后会对行政机关的公务活动造成妨碍的下列情况：A.监察、检查、取缔或考核等事务，信息公开后影响对情况的掌握或者容易造成违法或不当行为者；B.与契约、交涉或争议诉讼有关的事务，信息公开后会损害国家或地方公共团体的财产利益或对当事人地位造成不当损害者；C.与调查研究有关的事务，信息公开后会不正当地阻碍该事务能动、公正地实施者；D.有关人事管理的事务，信息公开后会妨碍公正、平稳的人事管理者；E.有关国家或地方公共团体所经营企业的事务，信息公开后可能损害该企业正当的经营利益者。

（2）有限公开的信息

《信息公开法》第6条规定了可以有限公开的信息。即信息中含有豁免公开的内容，在删除这部分信息后，将剩余部分向请求人公开。如果是涉及公民个人的信息，在将个人姓名等敏感内容去除后，公开信息不会损害该个人利益者，予以公开。

（3）裁量公开的信息

《信息公开法》第7条规定，某些信息虽然属于豁免公开的范畴，但行政长官认为公开后对社会特别有益时，可以决定公开。此时需要衡量公开与否的利弊得失，经慎重考虑，再做出正确决定。

（4）免予披露的信息

《信息公开法》第8条规定，当行政机关向请求者表明某行政文书是否存在即可构成泄密时，行政机关有权对该文书的存在与否不予确认，从而拒绝公开该信息的请求。

5．信息公开的核准

《信息公开法》规定设立信息公开审查会。该审查会处于第三者的中立地位，对有关信息公开的处分不服者提出的诉讼进行审理。其职能是：针对行政机关的咨询进行调查审议，提出信息应否公开的意见和理由。该法第18条至第35条详细规定了行政机关向信息公开审查会咨询的义务、审查会的设置、组织、委员的任命、工作体制、调查审议权限及程序等内容。

（三）问题与说明

1．“知晓权”问题

《信息公开法》规定政府具有向国民说明其一切活动的责任，但没有将信息公开上升到“国民享有知晓权”的高度加以确认。在该法的制定过程中，在野党曾坚决主张将“知晓权”载入目的条文，但由于自民党的反对，未能实现。日本政府把“知晓权”作为抽象的理论问题对待，认为这一权利有待于在法律中细化为具体的权利，把“知晓权”写入法律可能引起各种不同的理解，因此在实际立法中采取了拘谨的态度。

2．重要部门和特殊法人的信息公开问题

《信息公开法》明确规定了公开的对象，但是一些重要部门，例如国会、法院、特殊法人等依然被排除在外。特殊法人主要包括日本公团、事业团、公库、银行、营团、基金会、协会以及特殊公司。该法没有对特殊法人的信息公开作出具体规定，只是要求政府根据特殊法人的性质和业务内容，促进特殊法人保有信息的公开及提供。

3．个人信息对本人公开问题

该法没有对行政机构保有的个人信息是否对本人公开这一问题作出明确规定。日本政府将这一问题作为单独的问题，留待专项法律进行解决。

4．相关法律的协调问题

《信息公开法》第15条规定，行政机关在该法的实施过程中，要充分考虑其他法律政令的特殊规定。遇到具体问题，要根据《信息公开法》确定的原则和有关法律政令的特殊规定，采取适当的措施加以解决。