|
促进信息资源产业发展的政策研究
来有为
进入新世纪后，我国信息资源产业保持了快速增长态势，但从总体上看，信息资源产业的发展仍然滞后于信息基础设施建设，滞后于全社会信息需求的快速增长，滞后于全球信息资源开发利用的大趋势。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出，在“十一五”期间要“加强信息资源深度开发、及时处理、传播共享和有效利用”。要加快我国信息资源产业的发展，首先应找出制约我国信息资源产业发展的主要政策性因素，有针对性地加以消除，打开信息资源产业发展的广阔空间。
【当前制约我国信息资源产业发展的政策性因素】
我国信息资源产业具有巨大发展潜力，但受政策性因素的制约，这种发展潜力还没有完全释放出来。政策性制约因素主要体现在下述一些方面：
（一）对信息资源和信息资源产业的认识存在一定的偏差
信息资源产业是一个新兴的产业，对它的认识有一个发展和深化的过程。就当前的情况来看，各个地方和部门对信息资源产业的认识仍然存在一定的偏差，信息资源产业过冷和过热现象并存。这主要表现在以下几个方面：第一，个别地方和部门还没有真正认识到信息资源开发利用、加快信息资源产业发展的重要意义，对信息资源产业发展的重视程度不够，政策支持不到位。第二，没有把信息资源建设提高到信息化核心内容的高度来认识和部署工作，“重硬轻软更轻信息资源”的现象尚未得到根本性扭转。第三，个别地方和部门混淆了信息资源的公益性和经营性特征，更多地将提供信息资源视为一种纯粹的公益性服务，将提供信息资源、推进信息化建设与政府出资等同起来，没有将信息资源产业作为经营性产业来看待。第三，个别地方和部门非常重视电子信息产品制造业和软件业的发展，却并不真正了解国内外信息资源产业的发展趋势，没有充分认识到我国信息资源产业是市场前景广阔、具有巨大发展潜力的新兴产业。第五，对信息资源产业的界定和理解尚有偏颇，对这一新型业态还不够熟悉，无法营造推动信息资源产业发展的良好外部环境。第六，现阶段，我国社会经济中从个人到各种组织机构如企业和政府，信息意识已经有了很大的提高，但仍然普遍缺乏信息共享意识，信息提供和信息利用能力也较为低下，抑制了社会信息需求，进而抑制了信息资源产业的发展。
（二）信息资源产业的发展受到体制和机制的束缚
1．尚未建立健全能够实现信息资源有效配置的市场机制。因而导致信息资源的经营性与公益性界定不清晰，信息价值无法有效确定，一些本可以市场化、产业化发展的领域也由政府部门投资。信息资源开发以政府为主，信息系统建设为政府服务，相关投入由政府资助的基本格局并没有发生根本性的改观。
2．政府的服务功能不到位。部分政府部门还没有真正实现从“管控”向“服务”的职能转变，在信息资源产业内仍然存在审批事项多、市场准入门槛高、行政执法不规范等问题。许多政府行业主管部门只是注重对投资项目前道的审批，审批程序复杂，周期长，却轻视后道的服务。
3．多头管理和部门分割问题较为严重。信息资源产业的行业管理涉及众多政府部门，政府部门之间的政策和管理办法有时存在不衔接和不配套之处，导致整个行业的发展缺乏统一的规划，信息资源“多头开发、低水平重复建设”的现象普遍存在。
4．信息分割和信息独占阻碍了信息资源产业的发展。政府是信息资源的重要提供者，在我国政府信息公开制度尚不完善的情况下，政府信息资源的所有权、采集权、开发权、经营权的归属、转移及相关的管理原则不明确等情况制约了信息资源的开发利用，政府信息资源共享缺乏制度保障，信息处理和存储的标准化程度不够，以及应用系统的通用性不强造成政府信息共享机制难以形成。
5．对内资、外资的开放度不够。传统上认为，信息资源产业涉及国家信息安全与文化安全，长期以来实行由国家财政提供运行经费的事业体制，导致我国在信息资源的一些领域禁止或限制对内资、外资的开放，一定程度上降低了市场竞争活力。另外，由于信息资源产业利用外资不多，影响了对外国服务业先进技术和管理经验的引进和消化，导致信息资源的供给能力、服务质量和服务手段难以迅速提高。
6．
尚未建立有效的信息资源管理体制。目前缺乏国家层次的关于信息资源开发利用的、强有力的统筹协调的管理，缺少有力的协调和合作机制，这对实施国家的发展战略、发展协作性的生产体系、规范行业行为等是不利的。
7.
信息资源外包业务发展滞后。政府机关及学校、医院、企业等单位信息资源的社会化程度不高，大量服务需求内置，如各政府机关为提供电子政务服务，纷纷设立了专门的信息中心，而其专业化水平和运作效率低于专业化的信息服务公司。专业化分工细化和外化的程度不高，制约了信息资源产业的发展。
（三）信息资源产业发展的软环境需要改善
服务业的发展水平构成了软环境的要素，但软环境，特别是服务支撑体系将极大地影响信息资源产业的发展。当前，我国信息资源产业发展的软环境亟需改善。
1.
政策支持力度较小
长期以来，国家在支持政策上主要是向第二产业倾斜，支持二产的力度远大于三产。对第三产业的政策支持主要依靠地方政府，受财力影响，对服务业的支持不足。从服务业内部享受到的政策支持来看，相对于软件等产业，信息资源产业获得的扶持很少。
2.
相关法律法规不健全
知识产权问题是现阶段影响我国信息资源产业发展的一个重要因素。目前，我国信息资源产业相关的法律法规尚不健全，即使某些领域有相应的法律法规，也存在有法不依、执法不严的现象，法律纠纷得不到及时有效的解决，业界法律自律意识淡薄，这已经成为制约信息资源产业发展的瓶颈。
3.
信息资源企业的融资面临一些实际困难
信息内容企业主要的资产是无形资产，但目前公司法定认可的无形资产产权上限为20%，特殊企业才可达35%，这种标准不适合信息资源服务企业的现实，限制了信息资源企业在资本市场上的融资能力。
信息产品的折旧也是困扰企业发展的一个问题。信息资源企业最大的资产不是有形的机器设备，而是数据库系统等无形资产。目前国内没有任何会计方法来评估无形资产的资产增值，信息产品的折旧使得这块资产的价值逐年下降，企业的融资额因此受到了较大的限制。
（四）信息资源产业的技术标准、行业规范尚不完善
1.
信息资源产业的技术标准、行业规范需要继续完善
信息资源产业的技术标准、行业规范需要继续完善。比如，在数据库的建设过程中，由于缺乏可参照实行的标准体系，各信息资源建设单位自主选择数字化信息资源开发和利用标准，存在系统兼容性、互联互通性不够的问题，增加了信息资源共享的难度。另外，各地标准、法规还存在不统一问题，导致企业产品和服务质量差异很大。
2.
缺乏对政府信息资源开发利用的整体规划
我国的政府信息资源开发利用特别是在系统建设和信息资源开发利用方面，缺乏整体发展战略、系统规划和对信息资源的有效整合，还处在分散的、相互独立的阶段，尚未联结成完整的网络，从而造成信息传递时效差，信息共享程度低，信息“孤岛”现象严重及重复建设等问题。
【促进信息资源产业发展的政策建议】
党中央、国务院的相关文件已经就加强信息资源开发利用工作提出了若干指导性意见，为了贯彻落实这些指导意见，建议：
（一）制订推动信息资源产业发展战略并认真贯彻执行
借鉴国际上发展信息资源产业的成功经验，同时借鉴我国能源等战略性产业发展的经验教训，我国政府有必要组织相关部门和企业，研究制订推动信息资源产业发展的战略，要点如下：
1.
制订推动信息资源产业发展的具体政策措施
作为发展信息资源产业的后起国家，我国发展信息资源产业的任务很紧迫，国家层面应对信息资源产业的发展给予更大的支持力度。建议比照国家给予高新技术产业、软件产业的优惠政策，研究制定促进信息资源产业发展的政策和规划，制订出推动信息资源产业发展的具体政策措施，使中央的文件真正落到实处。
2.
争取在信息资源产业的一些重点领域实现突破
在发展信息资源产业的过程中，韩国政府重点支持以网游、影视为代表的文化产业发展，实现了重点突破。我国政府可以借鉴韩国发展信息资源产业的成功经验，重点支持几个信息资源产业的发展，引导这些产业做大做强，提升国际竞争力。
3.
科学界定我国信息资源产业的内涵和边界
目前，国内对于如何定义信息资源产业，或者更具体说，如何划定信息资源产业的范围有不同的看法。当务之急是，我国相关政府机构、学术界、企业共同科学界定我国信息资源产业的内涵和边界，为推动信息资源产业的健康发展奠定基础。
（二）提高对信息资源和信息资源产业的认识
1.
从贯彻落实科学发展观、加快现代服务业发展的战略高度充分认识信息资源产业发展的重要性和紧迫性
要深化领导干部、企业家和社会各界对信息资源产业的认识，学习并掌握信息资源产业发展的特征和规律，树立和推广一批发展信息资源产业的典型，营造推动信息资源产业发展的有利的环境。
2.
处理好信息安全与促进产业发展之间的关系
伴随着信息交流的网络化、政府信息的公开化以及高新信息技术的发展，信息资源的安全与保密工作面临着很多新问题。在发展过程中，一定要处理好信息保密与信息公开之间的关系，处理好确保信息安全与促进产业发展之间的关系。在保障国家信息安全的前提下，提高政府非涉密信息资源的公开程度和共享水平。
3.
转变政府部门以及企事业单位的信息消费观念
转变政府部门及企事业单位的信息消费观念，一是要提高政府部门的信息共享意识，完善信息公开制度，增强信息提供和信息利用能力，积极向信息服务企业提供信息资源。二是推动政府机关及学校、医院等事业单位将信息服务需求外置，积极采用外包、政府采购等方式从市场获取高质量、低成本的信息商品和服务，成为社会信息服务的消费者，实现降低成本并提高运作效率的目标。三是增加政府采购内容，将更多的信息资源服务项目反映在政府采购目录之中，扩大社会消费需求。四是做好信息资源开发利用宣传普及工作。
4.
合理区分信息资源的公益性和经营性特征
公益性信息服务是一种普遍服务，政府有义务向社会大众提供公益性信息服务，各级政府应加大公益性信息资源建设的资金投入，将信息资源建设提高到信息化核心内容的高度来认识和部署工作，改变“重硬轻软更轻信息资源”、“重装备水平，轻信息资源利用”的现象。应合理区分公益性信息资源和经营性信息资源。公益性信息服务主要由政府买单，但经营性信息资源要开展市场化运作，政府只是发挥培育和引导作用。应合理发挥政府职能，充分利用市场机制的作用，将经营性信息资源作为产业来发展。
（三）继续深化体制和机制改革
1.
加快信息资源开发利用的市场化进程，建立健全能够实现信息资源有效配置的市场竞争机制
按照中央文件的要求，采取具体措施加快信息资源开发利用市场化进程，建立健全能够实现信息资源有效配置的市场竞争机制，培育良好的信用环境和市场秩序。积极发展信息资源市场，发挥市场对信息资源配置的基础性作用。打破行业垄断、行政壁垒和地方保护，营造公平的市场竞争环境，促进信息商品流通，鼓励信息消费，扩大有效需求，改变当前信息资源开发以政府为主的格局，促进信息资源产业加快发展，并通过信息资源产业的发展带动我国信息资源开发利用工作。
2.
加快政府职能改革，放松对信息资源产业的经济性管制
“十一五”期间应把深化体制改革作为突破口，完善运行机制，理顺管理体制，增强信息资源产业的发展活力。体制改革的方向：
一是对信息资源产业的各个领域，明确区分公益性服务和经营性服务的界限，对应该和能够市场化经营的领域，尽快放开市场准入、价格和投资方面的限制，降低企业的市场准入门槛，放宽企业登记注册条件，促进民间资本和外资的进入，改变长期以来政府投资、事业化发展的封闭格局；
二是结合《行政许可法》的颁布实施，进一步清理信息资源产业市场准入方面的政策规定，减少甚至取消行政性审批，废除不合理的审批事项，尽可能将审批制转变为备案制。那些必须进行审批的领域，要进一步简化审批手续，减少审批环节，缩短审批周期；
三是对部分利益关系较为复杂、改革难度较大的信息资源产业，在统一部署，积极推进的同时，先在条件较好的省市进行试点，取得经验后再推广。
3.
加强对投资项目的后道服务，强化政府的服务功能
简化甚至取消对投资项目前道的审批，降低信息资源产业的市场准入门槛，加强对投资项目的后道服务，为行业和企业提供高效的政府管理和及时的信息发布，真正实现从“管控”向“服务”职能的转变。注重政策的落实和细节上的衔接，使推动信息资源产业发展的政策落实到位。按照国家的法律法规和产业政策发展信息资源产业，杜绝政府部门的行政命令干预。强化依法长效管理，避免突击整治。
4.
建立健全政府信息公开制度，规范政务信息资源社会化增值开发利用工作
国家关于信息的政策法规和管理制度是实现信息资源共享的关键，也是实现信息共享的制度保障。应尽快建立健全政府信息公开制度，规范政务信息资源社会化增值开发利用工作，明确政府信息资源的所有权、采集权、开发权、经营权的归属、转移及相关的管理原则；加快制定政府信息资源共享的政策法规，从源头上推动信息资源的产业化发展。
5.
解决多头管理和部门分割问题，建立有效的信息资源管理体制
建议国家明确推动信息资源产业发展的负责机构并赋予相应的职能，使之肩负起加强信息资源开发利用工作、支持和引导信息资源产业发展的重任，统筹协调、规划和管理信息资源产业发展中的重大问题、战略和政策，建立国家层次的关于信息资源开发利用的管理机构并明确其职能。解决多头管理和部门分割问题，建立有效的管理和协调机制，进一步细化落实行业规划和政策措施。
（四）优化信息资源产业的发展环境
1.
加大对信息资源产业的政策支持力度
我国信息资源产业目前尚处于成长期，企业的规模小，竞争力弱，大多数企业都处于国际产业链分工的低端。对于我国信息资源企业而言，“十一五”期间是发展的重要战略机遇期，我国政府应加大对信息资源产业的政策支持力度，优化信息资源产业的发展环境。清理并减少涉及信息资源产业的行政事业性收费项目，对信息资源企业用地实行与工业项目用地同等的供地方式。对新创办企业和中小服务企业，在工商登记注册、税收、土地使用等方面采取扶持政策，降低企业的经营成本，促进其健康发展。出台相关鼓励和扶持政策，推动信息资源产业提高自主创新能力，提高技术水平和服务能力，培育知名品牌。
2.
通过引导资金吸引更多的社会资金进入信息资源产业
发展信息资源产业主要依靠市场力量解决资金投入，要通过改善投资环境、公平准入条件等举措吸引社会资本，这是解决信息资源产业发展资金问题的根本途径。各级政府部门要逐步增加对公益性信息资源服务的投入，提高服务质量。同时，也要加强政府对信息资源产业的投资示范引导。通过引导资金对信息资源产业的关键领域、薄弱环节及行业标准的研究制定与培训方面的投入，吸引更多的社会资金进入信息资源产业。
3.
拓展信息资源产业的投融资渠道
解决信息产品折旧、无形资产所占比例等问题，增强信息内容企业的融资能力。鼓励专业投资公司开办投资专项，支持担保公司开办专项担保，鼓励金融机构支持信息资源产业发展，鼓励风险投资公司进入信息资源产业，有效拓展信息资源产业的投融资渠道。
4.
加强信息资源人才的培养和引进
我国劳动力资源丰富，但高素质信息资源人才短缺。要加快培养信息资源产业所需各类人才。拓宽人才培养途径，积极吸引和聘用国内外高级人才，鼓励海外留学人员回国创业。加强岗位职业培训，提高从业人员水平。引导高等院校和培训机构加强信息资源人才的培养，发展职业教育和民办教育，完善信息资源人才培养机制。
5.
加快相关立法工作的进程，加大知识产权保护的力度
只有保护好知识产权，打造健康、有序的发展环境，我国信息资源产业才能有大的发展。这就需要政府及相关部门在保护知识产权方面统一认识，采取有力措施加强知识产权保护工作，完善知识产权保护机制，培育良好的信用环境和市场经济秩序。“十一五”期间应研究保证信息资源开发利用的法规和制度，健全信息资源产业的相关法律法规并增强守法意识、增大执法力度，依法保护信息资源产品的知识产权；健全著作权管理制度，建立著作权集体管理组织，解决信息资源开发利用中的版权问题。
6.
以对内、对外开放促进信息资源产业发展
积极引入市场竞争机制，培育有效竞争。引进多元投资主体，加快形成多元化投入、多样化经营的发展格局。紧紧抓住服务业国际转移加速的有利时机，加快信息资源产业对内资和外资的开放进程，以开放促发展。注重对外国信息资源产业先进技术和管理经验的引进和消化吸收，提高我国信息资源产业的供给能力和服务质量。在国际并购、外汇管制等方面采取措施，支持信息资源企业走出去，大力发展跨国经营，充分利用国内和国外两种资源、两个市场，更好地实施“走出去”、“引进来”相结合的对外开放战略。
（五）完善信息资源产业的技术标准和行业规范
一是扩大服务标准、技术标准的覆盖范围，提高服务质量，规范服务行为。对能够进行标准化生产的信息资源产业，要积极引进、采用国际标准和国外先进标准。对不能进行标准化生产的信息资源产业，广泛推行服务承诺、服务公约、服务规范等制度，提高服务质量。对尚无标准的信息资源产业，龙头企业、地方和行业协会可以先行制定服务标准，主管部门要及时总结经验，适时提出国家行业服务标准，规范市场秩序。
二是加快制定信息资源共享标准规范体系，从技术上解决信息交换与共享问题，争取实现信息资源网络之间的互联互通，将信息资源联结成完整的网络。
三是建立和完善信息资源市场监管体系，建立健全协调一致、职责明确、运转有效的监管机制，在放松经济性管制的同时加强对环保、安全、质量等方面的社会性管制，通过管制重心的转移正确发挥政府职能，形成良好的市场竞争秩序，维护社会公共利益。
（作者单位：国务院发展研究中心）
来源《中国信息年鉴-2006》
|