论农村电信普遍服务与信息化的关系 

张昕竹 林涛

经过二十多年的改革开放,我国经济和社会发展取得了举世瞩目的成就,但在很多方面,还存在一些日益突出的矛盾:一方面,经济的持续快速增长面临着越来越严重的资源约束,使得增长方式的转变成为可持续发展需要解决的主要矛盾;另一方面,经济持续快速增长的同时,不同社会成员所得到的利益严重失衡,地区发展不平衡和收入分配状况恶化,特别是“三农”问题成为日益突出的社会问题。

很显然,无论是可持续发展,还是收入分配问题[1],其微观基础都意味着“市场缺陷”,从公共政策角度,这些矛盾是政府通过合适的公共政策进行干预的前提条件。

近年来信息产业的飞速发展,为利用信息化带动增长方式的转变带来重要的历史机遇,为改善地区发展不平衡和收入分配状况、促进“三农”问题的解决奠定了物质基础,而电信普遍服务政策就是通过促进电信产业的发展和信息化,实现这些目标所需要的一项可行的公共政策。

电信普遍服务是电信管制中的一项重要政策,其变化和发展过程一直充满争议。讨论电信普遍服务需要涉及到很多问题[2],但本文的主要目的是讨论电信普遍服务的内涵,以及用这项政策促进“三农”问题解决的内在机制,而不是系统研究普遍服务问题[3],为此我们将重点讨论电信普遍服务与信息化的关系,并利用经济学分析工具,分析选择电信普遍服务政策的必要性。

【电信普遍服务与信息化的基本概念

(一)普遍服务

无论我国还是其他国家,电信普遍服务一直是电信管制政策中充满争议的问题,其中一个重要问题是,电信普遍服务的内涵到底是什么?回答这个问题需要从一般的普遍服务概念出发。

作为一个国际通行的概念,普遍服务属于政府公共政策目标的范畴,其含义是国家为了维护全体公民的基本权益,缩小贫富差距,通过制定法律和政策,使居住在本国任何地方的全体公民,都能以普遍接受的价格,获得能够满足基本生活需求和发展的服务。

根据定义,普遍服务具有以下几个重要属性:首先,普遍服务的种类和内容直接与公众生活密切相关,一般具有必须品的性质,如食品、住房、基础教育、基础医疗保健、公共交通、邮政通信、供电供水等,也就是说,普遍服务的领域既包括电信业这种具有垄断特征的网络产业,也包括食品和住房那样的完全竞争性的行业。

其次,普遍服务具有改善收入分配状况的性质,通常以提供平等的发展机会为收入分配的目标;再次,实施普遍服务时,常常是以提供实物而不是现金的方式实现转移支付;最后,普遍服务是一个动态概念,随着社会与经济发展、科技进步、人民生活水平的提高,普遍服务的内容也随之发生变化,并由国家制定政策或法律进行调整。

(二)电信普遍服务

1.电信普遍服务的定义

电信普遍服务起源于1907年美国ATT总裁Vail先生的广告词:一种政策,一种体制,普遍服务,但当时主要是出于应对电话公司之间的激烈竞争而提出的。Vail的目的是形成一个综合性的全美网络[4],与目前的普遍服务概念没有任何关系。从20世纪20年代开始,美国电信业进入新的发展阶段,普遍服务也随之赋予新的含义,即全民有机会享受电话服务。到1934年,普遍服务在美国《电信法》中以法律形式确定下来。

随着数字时代信息差距的加大,电信普遍服务已经成为各国电信政策制定者和行业监管者的主要任务之一。20世纪80年代末,国际经济合作与发展组织(OECD)在名为普遍服务和电信资费的改革报告中,将电信普遍服务定义为任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务,而且业务质量和资费标准一视同仁[5]1998年,国际电信联盟(ITU)在《世界电信发展报告》中对电信普遍服务的特征做出了明确界定,指出普遍服务是一个复合概念,包括服务的普遍性、接入的平等性及用户承受性三方面内容。具体说,服务的普遍性是指全国性覆盖,即不论何时何地,只要有需求就应该有覆盖全国范围的电话服务;接入的平等性是指,无论所处地理位置、种族、性别、宗教信仰,用户在价格、服务和质量等各方面都应得到一视同仁的对待;用户承受性是指电话服务的价格或资费水平应让大多数用户承受得起。

现在,普遍服务已经成为各国电信政策的重要目标,并且成为世界各国电信企业的义务。虽然在各个国家的政策或法律中,普遍服务有不同的提法,但其服务对象都包括以下几个方面:(1)经济发展落后、居民用不起电话的地区;(2)偏远的网络基础设施建设成本非常高的地区;(3)任何地区无力支付电话费用的居民、病弱伤残人员。普遍服务的核心内涵都是对任何人提供无地域、质量、资费差别且能承担得起的基本电信服务。

2.电信普遍接入与电信普遍服务

在很多文献中,经常出现电信普遍接入这一概念。根据ITU的定义,普遍接入是指任何人在一个合理的距离内都能够享用电话服务。普遍接入强调的是社区电话接入,其政策重点是促进付费公用电话的建设。当然,公用电话或接入点的设置须在一定距离范围内,确保绝大多数位于偏远或人口稀少地区的公民,也能够享用一些最基本的电信业务。ITU同时认为,普遍服务至少应定义为每个家庭拥有一部电话,相应的政策目标是在全国范围内,包括偏远和网络扩展难以通达的区域,向所有家庭提供电话或电信业务,所以这种政策目标的重点,是让目标用户(如低收入用户或位于高成本及农村地区的用户)获得并维持电话服务。OECD1995)也指出,普遍服务是指为各住宅及商业用户提供独自使用的装机服务,而普遍接入是指为那些没有独自装机的用户提供接入服务,比如通过公用电话提供公共接入。

很显然,电信普遍接入是电信普遍服务的低级阶段。这样看来,在发达国家,普遍服务是一项现实的政策目标,而在发展中国家,普遍接入则是一项更加实际的政策目标。表1所示为一些发展中国家的普遍接入目标。

1 发展中国家实施普遍接入的具体目标

标准

定义

例子

人口

常住人口中每X人有一部电话

在加纳,定义为居民超过500人的地方就有一部电话

距离

X公里范围内有一部电话

在布基纳法案中,定义为每20公里范围内有一部电话

时间

X分钟路程内有一部电话

在南非,定义为每两小时步程内有一部电话

 资料来源:ITU1998年世界电信发展报告》。

尽管存在一些区别,但普遍服务和普遍接入的概念是密切相关的,在很多情况下可以互相替代。由于本文的研究重点为农村普遍服务,以下我们用普遍服务同时表示两者概念,即普遍服务是指,向那些无条件享受基本电信服务的人群(主要是贫困地区的农村居民)提供电信服务并设法提高他们的使用水平[6]

(三)电信普遍服务的演变

1.新普遍服务概念

美国于1996年制定了新的电信法,其目的是减少管制、促进竞争、降低资费、引入先进业务,把美国的电信行业从垄断带入竞争时代。在新的竞争体制下,美国普遍服务的概念和政策框架都发生了相应变化。1996年《电信法》第254款清楚地阐明,普遍服务是国家通信系统的一个柱石,并且重新定义了普遍服务,使得普遍服务不再是传统意义上的电话服务,而是电信服务的演化水平,明确规定普遍服务的定义应是动态的,是由美国联邦通信委员会(FCC)定期制定的不断演化的电信服务。为此《电信法》明确提出,要在全美国以相当于市区服务的水平和资费,推行先进的电信服务,要为学校、卫生部门和和图书馆提供先进的电信业务接入。

澳大利亚于1999年发布了《电信(消费者保护和服务标准)法1999》,在此电信法案的第二部分,对普遍服务进行了详细明确的规定:所有澳大利亚人,不论住在何地,从事何种职业,都应当在公平合理的基础上享有合理地接入以下服务的权利,包括标准电话服务、公用电话服务、规定传输服务、数字数据服务,这里特别强调了数字数据服务。

日本也于1994年成立了一个专门小组,研究普遍服务及多媒体时代面临的问题。19965月,该研究小组在终期报告中提出了高级普遍服务概念,包括多媒体接入服务和多媒体服务,前者涵盖了宽带网业务和网络功能服务,后者包括多项多媒体应用服务,如远程医疗、远程教育等。

2.电信普遍服务到信息普遍服务的必然性

传统的电信普遍服务解决了电信接入问题,但并没有解决信息内容本身的问题,如果没有信息内容,电信接入的作用就主要局限于基本的语音业务,信息化就无从谈起。因此,为了将电信接入的效用最大化,积极推动信息普遍服务是电信普遍服务的内在要求。

随着信息通信技术的发展,信息在经济发展、社会进步和文化繁荣等领域发挥着基础性的作用。在信息社会里,无法享受信息通信服务意味着不平等的发展机会,这势必对社会生活的各个方面产生消极影响。因此,实现信息普遍服务不再是关系个别产业、个别地区的经济问题,而是事关全局、需要全社会认真对待和解决的重大问题。

在发达国家,由于基本电话服务已经得到普及,因此其普遍服务得以继续深化发展,现已包括数据信息业务,开始向信息普遍服务演变。对于发展中国家,虽然基本电信服务尚不能普及,但由于技术的发展使得接入信息网络的成本越来越低,可以适度地实施赶超战略,积极促进电信普遍服务向信息普遍服务转变,以解决数字鸿沟问题。

(四)电信普遍服务与信息化的关系

1.信息产业是信息化的支撑

在当今信息时代,信息产业是国民经济的基础和重要组成部分,是关系国家经济命脉和国家安全的基础性和战略性产业,是推进国家信息化、促进国民经济增长方式转变的核心产业。信息产业已渗透到几乎所有的行业中,担负着农业、工业及服务业信息化的重任。

2.电信业是信息产业的核心

信息技术包含的很多内容都在电信业得到体现,信息技术进步对社会带来的变化也在相当程度上通过电信业得以实现:一方面,电信运营业在整个电信业产业链中居于上游,电信业对信息化的直接贡献是提供高性能的网络基础设施;另一方面,电信运营业的高速发展推动电信产业链不断扩张与延伸,使越来越多的ICP(内容提供商)、ASP(应用提供商)加入到开放的电信产业链中,这些新进入企业带动了信息传输向信息服务的转变。

3.电信普遍服务是电信业发展的内在要求

普遍服务政策将促进电信业的发展以及电信服务的普及。由于电信需求具有网络特性[7],电信网络的规模越大,用户从电信网络中得到的效用也越大,因此在电信市场有可能产生所谓的市场失灵,即电信网络的市场规模或覆盖范围小于社会最优规模。当存在网络外部性时,可能导致低均衡或低效水平的电话普及率。通过普遍服务政策,会实现较高的电话普及率水平,从而促进电信业的进一步发展。

4.电信普遍服务和信息化都是一种手段

普遍服务和信息化都统一于实现现代化、提高社会福利的整体目的。但就这两者而言,电信普遍服务是实现信息化的基本前提。信息化的内涵要比电信普遍服务广,从信息化角度,普遍服务主要解决的是接入手段的普及问题,而信息化还要解决信息普及或信息鸿沟问题。

【农村电信普遍服务与信息化的现状与问题[8]

(一)农村电信普遍服务与信息化现状——数字鸿沟

数字鸿沟又称为信息鸿沟,是指一部分人和另外一部分人之间掌握信息的差别很大,更具体讲,是指当代信息技术领域中存在的差距现象,既存在于信息技术的开发领域,也存在于信息技术的应用领域,特别是指由接入网络的差距而产生的鸿沟。

数字鸿沟题有两种,一种是国与国之间的鸿沟,比如发达国家和发展中国家之间存在的数字鸿沟;另一种是在一个国家内部,穷人和富人之间、城市和农村之间的鸿沟。在本部分,我们仅讨论后一种数字鸿沟。

1.农村电信发展的总体状况

20世纪90年代以来,我国电信业得到了迅猛发展。截至2003年底,我国电信用户总数达到5.33亿,已成为世界电信用户第一大国。电话普及率达到42部/百人,提前两年完成十五计划电话普及率目标(全国电话普及率超过40%)。

在我国电信业惊人增长的背后,是农村电信发展的巨大落差。农村电信的迅速发展始于上世纪90年代。1978年,农村共有电话用户73.4万户,农话普及率为1/千人,到1990年农话用户仅增长1倍,普及率才达到1.7/千人。而从19902000年,农话用户增长了30余倍,普及率迅速上升至6.4/百人,2003年进一步增长至11.9/百人。农话用户的迅速增长是以通信网络向乡村快速延伸为基础的,特别是90年代中期我国开始实施村村通电话工程以来,村村通电话比例获得较快增长。1996年我国行政村通电话的比例为53.5%,到2000年,该比例上升到82.9%十五计划的农村电信普遍服务目标是行政村通电话的比例达到95%以上,但到2003年底,通话行政村比例为89.2%,也就是说,全国还有10.8%的行政村不能享受到最基本的语音通话服务。按全国70万个行政村计算,还有7.48万个行政村没有通上电话。

2.基本电信接入的城乡差距

仅就固定电话而言,2003年城市普及率已经达到32.7/百人,农村普及率只有城市的36.4%,略超过城市普及率的1/3。如果将移动电话也考虑进来,二者差距将更大。国家统计局的抽样资料显示,2004年农村居民平均每百户拥有移动电话23.7部,普及率约5.8/百人,城镇居民平均每百户拥有移动电话90.1部,普及率约为29.9/百人,前者约为后者的1/5。若照此比例计算的话,则农村电话普及率为20%弱,城市电话普及率将超过70%,差距达到3.5:1

因为电话用户中的很大一部分属于企事业、商业和政府,为了更加准确地反映居民接入状况,有必要单独考虑住宅电话普及率。2003年农村住宅电话用户总规模达8389.7万户,占农村固定电话总用户的91.5%,普及率为10.9/百人,城市住宅电话用户占固定电话总用户的比例为73.3%,普及率为23.9%,即农村不及城市水平的一半,二者的差距略为缩小,这主要由于大量行政、企事业单位集中在城镇造成的。进一步考察城乡居民通信设备拥有情况可以发现,2003年农村居民平均每百户拥有的固定电话和移动电话数量分别为49.1部和23.7部,分别为城镇居民拥有量的51.5%26.3%

3.城乡电信发展水平差距的动态变化

虽然农村通信在90年代经过较快发展,与城市的差距曾一度缩小,但近年来却出现了步履放缓,差距又扩大的趋势。就固定电话用话而言,1995年农话新增324.3万户,相当于同期城市电话用户新增数的31.9%,此后二者差距逐年缩小,一直到2000年该比例上升至95.4%。这之后农话用户增长速度减缓,与城市的差距迅速拉大。2001年农村电话用户新增 1671.8万户,与上年相比下降了5.2%,占同期城市电话用户新增数比例回落至88.8%2002年仅新增1000万户,同比下降达40%之多,2003年农村电话用户发展有所回升,但因城市电话用户数增长更快,农村用户新增数进一步降至城市的37.4%,这与农村庞大的人口基数很不相称。

同期农话用户数占全国电话用户总数(包括固定电话和移动电话)的比重逐年下滑,2000年为22 .5%2001年为21%2002年又下降了两个百分点为19%2003年全国已通固定电话行政村比例为89.2%,尽管比上年上升了3.9个百分点,但是考虑到我国行政村合并或撤消引起基数缩小2.29%,通电话的行政村个数并没有增加多少。下图是我国自90年代中期以来进行的村村通电话工程的进展情况。从图中可以看出,1996年至1999年三年间,我国的通电话行政村比例上升了24.4个百分点;而1999年至2003年三年间,此比例仅仅上升了11.3个百分点,普遍服务发展速度大大下降。

 

 图1 90年代中期以来中国“村通电话”工程的进展情况

4.地区之间基本电信接入差异在农村表现尤为突出

农村通信的落后不仅体现在与城市相比具有较大差距,还体现在农村内部发展的不平衡上,包括西部与东部,贫困地区和非贫困地区,穷人和富人之间。由于我国地域辽阔,地区间经济发展水平差异明显,直接导致我国电信业发展极不平衡。截至2002年底,东部地区固定电话主线普及率为25.3线/百人,中部地区为13.9线/百人,西部地区仅为11.5线/百人,三者之比为2.21.21,中西部远较东部落后;类似地,固定电话普及率东中西部比率依次为1.91.41;移动电话普及率的地区差别就更大。以贵州为例,2001年固定电话主线普及率仅为5.95%,只占到上海的16%,移动电话普及率只有4.82%,仅为上海的13%

东部地区如上海、江苏、广东等地已经在2000年前先后实现了村村通电话,而西部地区,如贵州、青海等省份至今还没有实现乡乡通电话,更谈不上村村通电话了。到2003年底,东部地区未通电话村的比例只有1.03%,中部地区未通电话村的比例为7.44%,而地广人稀的西部地区高达25.31%,约有5.2万个行政村未通电话(见表2)。这表明东西部农村之间通信服务的可及性存在很大差别。

从农村居民电话拥有的情况来看,200240.1%的农户家庭拥有电话,东、中、西部分别有59.6%33.5%20.9%的农户家庭拥有电话,地区差别有较大缩小,这与东、中部人口密度远较西部高有很大关系。但它同时也反映了这样一个事实,即使改善了通信服务状况,也未必提高农民使用该服务的比例,也就是说,经济承担能力在西部农村电信普及中具有很大影响[9]

表2 2003年中国东、中、西部未通电话行政村数量及比例

 

行政村总数

未通行政村数

未通行政村占地区比例(%

各地区未通行政村占全国比例(%

东部地区

212480

2198

1.03

2.94

中部地区

276307

20547

7.44

27.47

西部地区

205728

52065

25.31

69.60

全国

694515

74810

10.80

100

      资料来源:信息产业部编《中国电信业发展指导2004》,人民邮电出版社,20042月。

5.贫困地区和贫困人口的电信接入现状更令人堪忧

本世纪初,国家在《2001-2010年中国农村扶贫开发纲要》里确定了592个扶贫开发工作重点县(以下简称贫困地区),这些县的总土地面积243万平方公里,占全国的25.5%,总人口22787万人,占全国的17.7%,其中乡村人口20093万人,占全国的21.5%,它们是国家扶贫的主战场。与其它地区相比,这些贫困地区的电信基础设施发展更加滞后。2002年,贫困地区固定电话用话达到1525万户,普及率仅为6.7%,比全国平均水平低10个百分点,比非贫困地区低12个百分点,为非贫困地区普及率的36%;每百户电话拥有量为25.6部,分别为全国平均水平和非贫困地区的43%39%,其中农村每百户电话拥有量为16.3部,相当于全国农村平均水平的40%,相当于贫困地区城镇居民的23%;移动电话用户为883万户,普及率仅达3.9%,分别为全国平均水平和非贫困地区的24%21%

在我国农村,贫困人口还占有相当一部分比例,按国家统计局标准,2002年绝对贫困人口为2820万人,占乡村总人口的3%,低收入人口为5825万人,占乡村总人口的6.2%。该年贫困户所在村通电话的比重为77.6%,对于低收入户,该指标为84.4%,其他农户为97.3%。因此与其他农户相比,贫困户和低收入户更缺乏获得电信服务的基本条件。2002年末平均每百户拥有电话机数量,贫困户为9.8部,低收入户为15.7部,其他农户为43.5部,也就是说,贫困户和低收入拥有电话的比例分别仅为其他农户的23%36%;平均每百户拥有移动电话数量,贫困户、低收入户和其他农户分别为1.6部、2.8部和14.8部,前两者分别只占后者的11%19%。不同农户拥有电话的差异,在很大程度上反映了他们之间的收入差距:该年贫困户和低收入户的人均纯收入分别为531元和813.1元,而其他农户为2773.9元,前两者分别为后者的19%29%

6.互联网发展差距远大于传统语音接入差距

前面主要就接入基本电信设施(固定电话和移动电话)作了分析,实际上,如果考虑信息化和互联网的接入水平,则接入鸿沟更加明显。国家信息化测评中心2000年调查显示,按照国际通用的计算方法,中国信息化的网络指数是37.12;其中北京最高,达到了318.82;西藏最低,只有0.2

表3 中国东西部重要省市信息化水平的差异比较

 

2000年(用户总数2250万)

2003年(用户总数5910万)

网络用户比例%

域名数比例%

网络用户比例

域名数比例%

北京

12.4

36.9

6.6

33.4

上海

9.0

9.2

7.1

8.3

广东

9.7

14.1

9.5

13.9

青海

0.3

0.07

0.3

0.25

宁夏

0.5

0.25

0.3

0.08

西藏

0.03

0.12

0.1

0.12

      数据来源:根据相关资料整理。根据相关资料整理。

根据表3,互联网发展的领先省市在全国所占份额都有所下降,而落后省市的份额略有上升,反映了我国各省市对缩减数字鸿沟的努力,但由于总量增长迅速,东西部地区之间绝对差距正在不断扩大,数字鸿沟越来越大的事实已不可回避。

国务院信息化工作办公室《2003年中国互联网络信息资源数量调查报告》显示,我国东、西部互联网络的发展很不平衡,数字鸿沟呈现进一步加剧的态势。截至2003年底,全国已有近60万个网站,比上年同期增长60.3%,但华东、华北、华南三地区的网站数量占全国总量的近90%,网站数量排在前四位的省市依次是北京、广东、浙江和上海,这四个省市的网站数量占全国网站总数的56.8%,并且域名数量占了全国域名总数的50.6%。图2为我国各地区域名数比例,包括CN域名和通用顶级域名(GTLD),但不含中文域名。

 

图2 中国各地区域名数量分布

7.“数字鸿沟”有可能演变为社会政治问题

数字鸿沟不仅是一种社会状态,而且是社会后果社会问题。在信息资源已经成为国家经济实力和国际竞争力的核心战略资源的今天,国家或地区之间由于信息基础设施建设和操作技术普及水平差异,造成信息资源获取能力的巨大差距(包括信息接收、生产、传递与利用等方面差距),进而影响弱势国家的经济实力与国际竞争力;不同人群之间因为收入、教育水平、所处地域及种族等方面的差异,造成对信息技术掌握和运用的差异,进而导致不同群体在社会中面临的机遇、待遇不等,出现信息落差知识分隔贫富分化等问题。因此数字鸿沟已不只是国家间或国家内部在信息基础设施、数字技术的使用、电子化服务方面差别的问题,它涉及到整个社会的贫富差距、信息资源多寡和资金、文化、就业、生活质量等问题,关系到国家或地区科技参与能力的强弱、经济的增长方式等更深层次方面的社会问题。

如上所述,广大农村地区,由于各方面条件的限制,电话普及率还很低,互联网服务更是无从谈起。数字鸿沟造成的差别正在成为我国继城乡差别、工农差别、脑体差别三大差别之后的第四大差别,并加剧了旧有阶层、种族、性别和代沟问题,产生了新的结构性失业,使社会的内在矛盾更为复杂化,富者愈富、贫者愈贫的趋势更加明显,社会不满情绪上升,不稳定因素增多。

(二)用电信普遍服务解决“三农”问题的必然性

首先,普遍服务政策有助于促进电信业的持续快速发展。经过二十多年的快速发展,固定电话和移动电话的增长均出现了放缓的趋势,通过实施普遍服务政策,将电信网络延伸至广大的农村地区,除了网络投资产生直接经济效益外[10],还扩大了全国的电信市场;同时推动了农村电信消费[11],为电信业的持续发展奠定了良好的基础。

其次,电信业的发展将有力地促进经济的发展,并进一步带动电信业的发展。电信业的地位和作用体现在对经济增长的贡献中,包括直接贡献和间接贡献。直接贡献一般用电信业增加值占GDP的比重来表示。近些年,电信业对国民经济的直接贡献不断提高,2003年直接贡献率为2.38%。电信业作为经济增长的促进变量,还为其他产业提供中间投入产品,提高该产业的技术水平。电信业的技术进步,大幅度地降低了整个经济的交易成本,成为整个经济的增长源泉。随着互联网和电子商务的日益普及,电信业已成为信息化的重要基础,成为新经济时代最重要的基础设施产业和新型工业化道路的基础,此外电信业消费其他产业的中间产品可以带动相关产业的发展,这些推动和带动构成了电信业对经济增长的间接作用。根据信息产业部电信研究院政策研究所在2002年《电信业对经济发展影响研究》中的测算,近几年电信业对经济增长的间接贡献不断提高,2002年电信业的间接贡献中,推动作用达到了4.67%,带动作用达到了7.47%。当然,经济的不断增长也会增加整个经济对电信的需求,促进电信业技术创新和业务创新,从而促进电信业的发展,为普遍服务的实施奠定物质基础。

最后,加强普遍服务有助于减轻“三农”问题。普遍服务的实施有利于降低农村地区,尤其是边远山区获取市场信息的成本,便于寻找更多的市场机会,促进农村经济的增长;利用信息与通信技术提供卫生保健知识和远程医疗手段,有助于提高西部地区各族人民的身体素质;促进信息与资金流动,带动其它产业劳动生产率的提高,增强农村经济的活力;充分发挥网络信息的作用,开展网络教育,帮助农村低收入者素质的提高,增强吸收知识能力;增强农村群众知识交流的能力;加快社会文化和精神文明建设,强化政治民主, 促进农村基层民主,改善人们的精神文化生活,提升农村生活质量等。

【我国农村电信普遍服务与信息化的政策建议

(一)设立多层次的普遍服务目标

根据国际经验,随着电信技术和业务的发展、成熟,电信普遍服务的具体内容不断演进,所以我国的普遍服务政策应设立多层次目标,分阶段、分层次推进。根据总体规划,分布实施的原则,我国确定了2004年至2008年的普遍服务目标:

2005年,按期实现十五计划目标,即全国村通电话率达到95%的目标,其中东部、中部、西部地区的行政村通电话比例要分别达到99.5%以上、97%以上和88%以上,家庭总户数超过300户的已通村中,至少要有两部公用电话;到2008年,全国实现农村地区98%以上的行政村通电话,其中东、中、西部比例分别达到100%99%94.4%2005年以后,在有条件的地区逐步扩大普遍服务的业务类型,提供基础语音电话业务、增值业务、因特网接入业务。

虽然目前未通村的总数(7万个左右)已经不是很多,但这些未通村基本上都处在偏远的、自然条件非常恶劣的地区,实施上依然存在相当大的难度,所以目前制定的普遍服务目标已经考虑到各地区的差距,是一个比较合适的目标,但为了确保实现村村通的目标,有必要将普遍服务的目标再进行细化。此外,由于同发达国家相比,我国还存在较大的数字鸿沟,为此应该在有条件的地区,积极推进普遍服务向更高层次发展。比如在北京、上海、广东、江苏等发达省市,应该制定类似村通电话的因特网接入目标。

(二)尽快建立电信普遍服务基金

 目前“村村通”工程采用分片包干的基本思路,仍然基于传统的按行政区域进行划分的思路,这种做法很可能成为今后建立普遍服务基金的障碍。从企业的反馈来看,企业对信息产业部推行分片包干的做法也颇有微词,一方面,“分片包干”难以做到真正的公平,另一方面,没有对原有已建但是亏损运营的部分做出规定,但实际上这部分的普遍服务成本相当大。因此,分片包干只能定位于为完成十五计划而采用的过渡措施,还必须加快建立普遍服务基金制的进程。

在未来建立普遍服务基金时,建议以运营商电信收入的一定比例进行征收。根据国际经验,这个比例一般在5%以内,平均比例在2%左右。普遍服务基金纳入中央预算管理,作为中央财政收入中的非税收收入,列入中央的财政专户,实行收支两条线,专款专用。信息产业部作为主管部门,制定普遍服务基金的征收标准和补偿使用办法,包括对运营商的成本进行核算等。

(三)扩大普遍服务义务的主体

目前,中国的普遍服务义务仅由六大基础电信业务运营商承担,但全国增值电信业务运营商已经有一万一千多家,更重要的是,随着电信技术和互联网技术的发展,增值电信业务与基础电信业务的界限越来越模糊,增值业务运营商正在大量分流传统电信运营商的基础业务,对基础业务的替代竞争已经越来越明显,为此有必要使增值业务运营商也承担普遍服务义务。但通信设备制造业是否要纳入普遍服务义务的主体之中,有待进一步研究。

(四)多种融资机制与补贴机制并进

由于普遍服务基金出台尚待时日,而且即使出台了普遍服务基金,在基金运作的初期,融资额度也未必能满足实际需要,而电信普遍服务又是一个迫在眉睫的问题,很难等到普遍服务基金成熟之后再实施,因此目前还应积极鼓励普遍服务基金以外的其它融资方式。比如除普遍服务基金外,可以考虑让地方政府、受益用户和企业都为此做出贡献。对于普遍服务的补偿机制,成本补偿不应成为惟一的方式,建议与价格补偿相结合,比如在不同成本地区允许一定程度的差别定价。

(五)放宽接入技术的限制

鉴于普遍服务问题的严重性与紧迫性,政府在各种技术面前应当保持中性立场,减少技术选择的干预,允许电信企业在现有电信业务经营范围内,采取多种接入手段开展普遍服务,特别是允许企业按照市场原则选择技术成熟、性价比优越、适合农村通信解决方案的新技术和新设备,用于解决农村通信普遍服务工程,以降低不必要的工程造价,提高投资的社会效益和经济效益。随着无线技术的发展,无线接入具有建网成本低、运营成本低、建网速度快、可逐步扩容、投资回收快和可靠性高等一系列优点,在某些条件下,是解决普遍服务问题的最佳技术途径[12]

(六)从法律和管理机制上规范普遍服务

为了保证普遍服务政策能够在法制的轨道上规范、有序、健康的发展,需要加强普遍服务的立法工作。目前,《电信法》已经呈送国务院法制办审阅,《电信法》中涉及很多普遍服务方面的内容,在这同时,信息产业部也在积极制定普遍服务条例,这些法律文件的出台对于电信普遍服务的有效实施具有积极的推动作用。

(七)普遍服务基金的管理机构

随着电信市场主体的日益增加,现有电信主管部门的监管工作非常繁忙,很难再承受额外的监管任务,在这种情况下,为了保证管理的有效性,满足公平、公正和公开的要求,同时切合中国国情,最好成立专门的管理机构,管理普遍服务基金,但在这样的机构建立之前,建议暂由信息产业部电信管理局,包括各省的通信管理局,采用中央与省(区、市)二级管理机构形式,负责监管和实施,待时机成熟后再成立独立的管理机构。

(作者单位:中国社会科学院规制与竞争研究中心 中国电信集团公司)

来源《中国信息年鉴-2006》


[1]比如可持续发展的主要问题包括外部性(Externalities)和不完全市场(Incomplete markets),后面将讨论收入分配与效率之间的关系。

[2]有关普遍服务的讨论请见Laffont and Tirole (2000)

[3]更详细的讨论请见我们提交给PPIAF的研究报告Zhang, Z.X. et al (2002)

[4]很多人认为,提出这种策略是为了得到垄断利润,但也有人认为有效率方面的考虑,但正是普遍服务和相应的垄断才带来了政府对AT&T的管制。

[5]普遍服务并不等于对所有家庭提供电信服务。实际上,由于生理和宗教信仰等方面的限制,饱和普及率低于100%,或者说存在大于零的自然率(Natural rate)

[6]实际上,普遍接入是我国现阶段电信普遍服务的重点。比如信息产业部“十五”规划明确规定,到2005年我国村村通电话的比例必须达到95%

[7] 后面详细分析网络外部性问题。

[8] 本节涉及到的数字,均整理自各年份的《通信业统计年报》、《通信行业统计公报》、《中国统计年鉴》和《中国农村统计年鉴》。

[9]目前,东部省份已经基本实现“村村通电话”,有些省份的村通电话率甚至达到了100%。如果农民有安装电话的意愿并且收入水平足够高,就完全能够装上电话。但事实上,即使在最发达的地区,也不能实现家家通电话,这说明收入水平在电话普及中具有相当大的作用。考虑到西部地区的贫困现象更为严重,收入约束对电话普及的影响就更为明显。

[10]为了满足运营商的激励条件,普遍服务需要回收运营商的经济成本,包括合理的资本回报。

[11]替代效应和收入效应都使农村电信消费增加。在交叉补贴机制下,提供补贴者的电信消费受到扭曲而减少,但由于补贴针对接入,而接入弹性很小,城市电信消费受到的影响比较小,所以最终结果是总电信消费增加。

[12]据媒体报道,SCDMA农村无线接入系统突出的特点是它的经济性,据信息产业部测算,采用架杆、拉线的方法,当前我国城市安装一部固定电话的平均成本为1200元,农村高达1.3万元,而SCDMA农村无线接入系统却一下将农村安装每部固定电话的平均成本降低到800元,因此被信息产业部列为“村村通电话”的首推技术选择。

 

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