国外信息资源开发利用政策与实践研究

邱惠君  黄鹏

进入21世纪，信息资源作为重要的战略资源，其地位日益突出。美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚和俄罗斯等国家或组织，虽然对信息资源的定义和分类不完全相同，对信息资源开发利用的程度也存在差距，但他们都充分认识到信息资源的重要性，并采取了一系列措施推进信息资源开发利用。

【国外信息资源开发利用的主要特点】

（一）将信息资源视为国家的重要资产

国外将信息资源看作是社会发展的基础性资源和国家的重要资产。欧盟认为，信息资源的开发利用不仅可以提高竞争力和增加就业机会，还可以促进信息社会的全面发展，信息资源的开发利用是信息社会的一项重要的战略性任务。日本则将信息资源开发利用看作支撑经济结构改革和促进经济复苏的动力。俄罗斯认为，信息资源已经成为衡量世界各国社会发展水平的决定性因素，信息资源的数量、质量和利用程度是衡量一个国家在国际社会中所处地位的标志。美国认为，政府是最大的信息创建者、采集者、消费者和发布者，政府信息是有重要价值的国家资源，对政府信息进行管理是确保政府有效运转和保持经济健康发展的重要手段。澳大利亚认为，政府信息是重要的资源，是需要实行战略管理的国家财产，应从整体和全盘的角度考虑政府信息管理问题。

（二）制定战略规划和实施计划

国外在制定信息资源开发利用的战略规划和计划方面，主要有两种形式。一是在制定国家信息化整体规划时，同时规定有关信息资源开发利用的相关内容，并根据实际需要制定专门领域的政策框架和发展计划。欧盟不仅在《2002电子欧洲行动计划》中强调要加强对信息资源的开发利用，还专门制定了《2002电子欧洲行动计划：欧盟开发公共部门信息框架》等专项规划和政策。

二是在国家信息化建设整体规划还未出台之前，先根据形势发展的需要，制定有关信息资源开发利用的政策和规划。美国早在1985年就出台了有关政府信息资源管理的政策——《联邦信息资源管理政策》，并要求各联邦政府机构分别制定本部门的信息资源管理规划。俄罗斯也在制定国家信息化建设整体规划——《2002～2010年俄罗斯信息化建设目标纲要》之前，就于1998年出台了《国家信息政策构想》，并根据该构想的精神，制定了《国有信息资源管理构想》和《非国有信息资源调控构想》两个有关信息资源开发利用的专项发展规划。

（三）加强对政府信息资源的管理

为了加强对政府信息资源开发利用工作的管理，国外注重建立健全协调管理机制，指定相应机构从总体上负责指导和协调政府信息资源的开发利用，其他机构则按照各自的职责协助开展工作。有些国家还建立了监督机制和报告制度。美国将信息资源、人力资源和自然资源统一由总统直属的管理与预算办公室负责管理协调，并专门设立了两个与信息资源管理相关的处。美国国务院、商务部、总务管理局、国家档案与记录管理局等部门则根据其职责权限负责相关的信息资源开发利用工作。加拿大政府信息资源开发利用工作由设在财政部的首席信息官部统一领导和协调，统计局、国家档案馆、国家图书馆等机构负责与其职责相关的工作。加拿大国会还指定独立行使职权的信息专员和隐私权信息专员，监督政府机构的信息公开和隐私权保护活动，并直接向国会汇报工作。

国外在建立协调管理体系的同时，还制定了涉及政府信息创建、采集、维护、保存和销毁等方面的规定，以加强对政府信息资源的全面管理。澳大利亚、英国等国家尤其重视对电子记录的管理，并制定了详细的规定和指南。

（四）促进政府信息公开和跨部门共享

国外非常重视政府信息公开工作，认为公众享有平等获取政府信息的权利。美国规定，政府信息要“以公开为原则、不公开为例外”，并应当尽量以电子化的方式公开。俄罗斯明文规定有51类政府信息必须在政府网站上公布，并对政府信息公开的经费来源作出了明确的规定。澳大利亚也明确规定，必须向公众公开对公众有影响的政府业务信息以及指南和手册等文件。

国外政府信息公开主要有主动公开和根据申请人的申请而公开两种形式，通常只收取成本费。大多数国家都规定，涉及国家安全的信息、可能损害国家和第三方利益的信息、侵犯个人隐私或商业秘密的信息等可以免予公开。另外，美国和日本还明确了可分离原则或有限公开原则。即从含有免予公开的信息中将不保密的信息分离出来，予以公开。国外在强调要做好信息公开的同时，还借助多种平台（如互联网、呼叫中心、手机、有线电视和信息亭等），通过多种方式提供政府信息。

在信息共享方面，大多数国家都意识到了政府机构之间的信息共享对电子政务建设有着重要的作用，建立或开展了能够促进信息共享的机制或项目。为了避免重复采集个人信息和减轻公民负担，美国鼓励在各政府机构中建立有关公民个人信息的共享机制。欧盟实施了公共部门数据交换项目，促进欧盟成员国公共部门之间以及公共部门与公众之间的电子数据交换和共享。英国推出了跨部门的信息共享系统——“知识网络”系统，以便政府工作人员能够共享数据库、网站、论坛和知识库等系统中的政府信息资源。

（五）高度重视数字内容产业

数字内容是指运用信息技术将图像、文字、影像和语音等内容作数字化处理，并制作成产品和服务。与传统内容相比，数字内容强调内容形式的数字化和服务方式的网络化。20世纪以来，由于具有能耗低、污染少等特点，数字内容产业成为全球最有发展前途的产业之一。国外非常重视数字内容产业的发展，把扶持数字内容产业作为振兴经济的国策之一，并投入重要资源、采取多种措施大力推进该产业的发展。欧盟于2000年12月颁布了《关于在全球网络发展欧盟电子内容与信息社会发展多样化语言的决定》，力图通过全球网络来发展欧盟的电子内容，提高欧盟数字内容的使用率和产品的出口能力。日本把数字内容产业列为优先发展的领域，并指出未来的信息社会在知识、文化方面应达到一个重要目标就是综合推进内容产业的发展，利用日本的文化知识资产创造新价值，提升日本内容产业的国际竞争力。韩国政府于2004年推出了数字内容产业培育计划，目标是到2005年培育出1万家数字内容企业，发掘并培育具有出口潜力的1000家数字内容提供商，数字内容产业的产值挤进全球前7名，2007年挤进前5名。韩国确定了三大行动计划：数字内容技术开发与标准推广计划、数字内容市场环境改善计划和数字内容企业培育计划。

（六）不断完善法律法规和标准化体系

为了保障政府信息资源开发利用工作的有序、健康发展，国外先后制定了有关政府信息公开、商业化开发、电子记录管理、个人信息保护、知识产权保护和信息安全等方面的法律法规和元数据等标准。英国、澳大利亚等国在法律法规和标准尚未正式出台以前，就先行发布了政策性文件，用以及时指导政府信息资源的开发利用工作。

（七）不断提高公众应用信息技术的技能

国外在信息资源开发利用工作中十分重视提高普遍接入水平和公众应用信息技术的能力，通过建立社区技术中心或在线中心、发挥公共图书馆等公共机构的作用等方式，为公众提供互联网接入服务，并开展各类针对弱势群体的培训，以不断提高他们获取信息和服务的意识和技能。

【国外信息资源开发利用经验启示】

（一）战略规划和实施计划对信息资源开发利用具有重要的指导作用，做好战略规划和计划，有利于社会信息资源的整合和信息资源开发利用工作的有效推进，从根本上提高国家信息化建设整体水平，进一步促进经济发展和提高国家竞争力。因此，我国应当及时制定信息资源开发利用的战略规划和实施计划，并注意可操作性。还要引入有效的投资预算机制，对信息资源的开发利用进行总体调控。

（二）信息资源开发利用是一项系统工程，需要国家众多部门相互配合才能完成。目前，我国信息资源开发利用方面的管理体制还有待进一步健全，应尽快明确有关协调管理机构在信息资源开发利用方面的职责，并建立相应的监督机制和报告制度。

（三）政府信息资源开发利用是重中之重。信息公开和跨部门信息共享是政府信息资源开发利用的两大重点。在信息公开方面，应当明确哪些信息必须主动公开，对于申请公开的信息可以收取成本补偿费用。在信息共享方面，应当尽快建立信息共享机制，做到任务明确，分头采集，成果共享，减少重复建设，进一步提高政府的工作效率和服务监管水平。

（四）数字内容产业对于提高传统产业的知识含量、提升产业竞争力和创造就业机会等具有非常重要的作用，是当今全球产业升级中新的制高点。全球范围数字内容产业的蓬勃发展，对于正在全面建设小康社会的我国来说，既是机遇又是挑战。一方面，我国拥有五千年文明史，信息技术的普及应用使全球各地的人们能够随时随地接触我国灿烂的文化。另一方面，我国作为世界贸易组织成员，内容产品进出口审批权将逐步放宽，文化资源和市场独占性的消失以及国外资本的进入也会带来严峻的挑战。我们必须抓住时机，学习借鉴国外经验，推动数字内容产业发展，加快生产适合市场需求、能促进国民经济和社会协调发展快速发展的隔阂总丰富多彩的内容产品和服务。根据国外的政策与实践，我们应当注意从以下几个方面推动数字内容产业的发展：从战略高度重视数字内容产业的发展，尽快开展有关数字内容产业发展现状和发展政策的调研；借鉴国外行业自律为主的管理机制，成立数字内容产业协会或联盟，促进政府与业界的沟通；加快制定一系列涉及数字内容产业发展的税收、融资、统计和知识产权保护等方面的政策；促进数字权利管理技术等与数字内容管理和保护有关的核心技术的开发；加快数字内容产业人才培养；加强国际交流与合作，促进我国优秀数字内容产品的输出；加快宽带基础设施建设，推进其普及应用，为传输数字内容提供良好的基础设施环境。

（五）加快法律法规和标准的制定是信息资源开发利用的重要工作。近年来，我国已经在信息资源开发利用方面开展了立法工作，但从总体上讲，还处于起步阶段。应当在对信息社会的特点和基本管理规则进行深入研究的基础上，加快现行法律法规和标准的修订，以及新的法律法规和标准的制定工作。在相应的法律法规和标准尚未出台和完善之前，可以先发布政策性文件。当前，需要抓紧制定和完善的法律法规和标准主要涉及以下几个方面：政府信息公开、个人信息保护、信息安全、网络环境下知识产权的保护和消费者权益的保护、电子记录管理、信息资源分类和检索、元数据、电子数据交换、互操作性等。

（六）应用信息技术的水平关系到能否真正促进信息资源的有效开发和利用。在注重对公务员进行信息技术技能培训的同时，还应当不断提高公众应用信息技术的技能，尤其是要通过政策倾斜等多种方式，加强对经济欠发达地区和弱势群体的培训投入。政府还应当采取多种措施方便公众获取信息。

（作者单位：信息产业部电子科学技术情报研究所）

来源《中国信息年鉴-2004》