信息资源开发利用法制环境与建设策略研究

周庆山

【概述】

信息资源是人类活动各个领域所产生和有使用价值的信息集合。信息资源开发利用是指根据社会需要，对信息资源进行采集、处理、存储、传播、服务、交换、共享和应用的过程。信息资源纷繁复杂，可以根据不同标准来划分类别，按信息资源的运营机制和政策机制不同将信息资源划分为政府信息资源、商业性信息资源和公益性信息资源。

信息资源的开发利用活动在我国还处于一个刚刚兴起的领域,由于缺少健全合理的管理措施和相关的政策法规,在发展过程中存在不少问题，阻碍了信息化发展，因此，有必要加强信息法制建设，为信息资源建设提供良好的法制环境。信息立法的宗旨就是通过规范信息资源开发和利用活动，协调和解决信息不足和信息过滥的矛盾，以及个体营利性和社会公益性矛盾，从而兼顾效率与公平，保障国家利益，社会公共利益和基本人权，进而促进经济与社会的良性运行和协调发展。

信息资源的法律体系就是重点针对这些不同类型信息资源，结合信息权利义务主体和客体基本内容所构建的信息法律框架结构，主要包括：公民信息自由权法、商业信息保护法、大众传播与公共信息立法、政府信息保护法、信息产权法、网络信息法和国际信息法等。由于这七种类型的规范能够在结构上体现出其合理性、在信息法体系内部协调互补，在信息法外部同其他部门法不发生重叠或冲突，因而他们可以构成内在和谐统一的中国信息法体系。此外，作为信息法体系的基础，还应有一个信息基本法，对信息法立法宗旨、基本原则、调整对象、范围、信息法律关系、奖惩原则等做出规定。①

随着信息产业和信息市场以及网络技术发展，在这些信息领域的信息立法会更多，也更加复杂，信息法体系结构有待不断完善，从信息资源开发利用角度，完善信息资源法律法规体系，主要应侧重在政府信息资源公开立法、公益性信息服务法规建设、商业信息服务法规建设、信息资源内容产权法、信息资源安全保障法几个方面，以下分述之。

【政府信息资源公开的法制建设】

制定政府信息公开法可以促使政府依照法定义务提供其拥有的信息资源，社会公众可以依据法定权利要求政府提供信息；将使政府机构对其应当公开的信息资源规范化，使政府工作人员对其负有的公开义务法律化；使政府的工作置于公众的监督之下，使提供政府信息成为政府部门的一项法定义务；有助于疏通信息渠道，打破信息垄断，限制国家机构及其公务员利用其掌握的信息牟取不正当利益，有利于遏制腐败，改善公务员的形象。

政府信息公开立法调整公开权利人和义务人获取政府信息关系要体现公开、平等和不收费的原则，最大限度地保证权利人和义务人的合法权益。我国目前正在加快制订政务信息公开条例，2002年5月，受国务院委托我国有关部门着手起草政府信息公开的相关立法。7月，《政府信息公开条例》已起草成文。《政府信息公开条例》将是我国第一个政府信息公开的立法。②与此同时，地方立法工作也已经展开。2002年11月，广州市政府制订了《广州市政府信息公开规定》，并于2003年1月1日起施行。

同时,还要围绕政府信息化，制定电子政务法。政府信息化建设管理和应用的法律法规的应以《电子政务法》为核心，《电子政务法》应是在构建全国统一电子政务信息平台的基础上，全面整合政务流程，并对相关的管理及运作作出具体规范的法律。但在电子政务的发展过程中，先期的行政法规是规范政府信息化建设的重要形式。

【公益性信息服务法制建设】

公共信息是国家重要的信息资源，相对与纯商业化信息服务，这些信息的收集、服务、管理和发布的规范化管理关系到国家对信息资源的有效控制和公民有效利用，因此，是立法保护和规范的重要部分。

公益信息服务立法方面需要处理好信息资源共享和保护的关系。资源共享是传统公益信息服务机构追求的目标，也符合社会发展和公共利益的需要，信息资源只有最大限度地实现共享，才能更好的发挥经济效益和社会效益，但是前提条件是保障信息安全和信息资源产权人的经济和精神权益。

由于公共信息活动分别由不同系统的机构、环节在分工协作之下完成的，因此有的法规也分散到各个环节中，各种法令法规均调节某个局部公共信息部门，难以协调整体公共信息活动，法规条文间交叉重复问题及未有统一法律规范影响了依法发展公共信息服务事业，因此迫切需要有一个较完备的公共信息法从全局出发，从根本上解决公共信息活动涉及的权利与义务，从而健全公共信息传播制度。

【商业信息资源服务法制建设】

商业信息是市场经济中活跃的要素和交易客体，但是目前在相关经济法律制度的建设中缺乏系统的法律规范，信息传递不规范易导致信用缺失、交易不确定性带来了交易成本与风险增加，这种现状的存在与国家大力实施信息化发展战略的要求严重不相适应。因此，为了适应社会主义市场经济需要，促进信息市场发育和完善，实现经济信息商品化、社会化，充分开发利用信息资源，保护经济信息商品交易各方的合法权益，强化市场秩序的规范管理，将新生的信息与服务业引导到社会主义市场体制的法制轨道上来，有必要制订信息市场法。

目前，总体来说我国的信息服务业正处于创业起步阶段,相关法律法规不健全，还没有具体的全国性的《信息市场法》，仅有一些调整技术市场中有关知识产权交易关系的法律，虽然已经有些省市制订了地方性的条例，如河北省等已经制订出了《河北省经济信息市场管理条例》，但因缺乏配套的措施等因素，法律纠纷得不到及时有效的解决，加上业界法律自律意识淡薄，市场规则和秩序没形成，其实施效果不佳。这些问题正在严重地阻碍着我国信息服务产业的健康发展。

信息服务业是一个庞大的产业体系，具有多学科的交叉性、渗透性、综合性，涉及到自然科学、社会科学、应用科学的许多门类，信息服务业不能脱离它们而独立于外。因此，在进行信息服务业立法的时候要有广阔的视野和总体的设计，综合立法，兼顾其他行业的特点，赋予信息服务业更新的内涵。

对虚假、错误信息进入信息市场而造成的信息泛滥，应有严格的限制、处罚条例。为严肃信息服务业法规，保证信息服务业立法的公正与正确实施，维护信息服务机构和信息利用主体的合法权益，有必要依法追究利用信息从事违法犯罪责任人的法律责任，同时对信息产品进入信息市场也要有严格的限定，以防止涉及重大国家机密和商业秘密信息的失密和泄密的出现。

在全球性的信息化面前，在信息服务业立法方面，既要根植于本国，又要充分考虑到国际间信息交流的需要，要树立大信息、大网络的概念，在制定法规、设立信息服务业的管理方式和技术标准方面，都要符合国际惯例，否则，将作茧自缚，孤立于国际社会之外。

【信息资源内容产权法制建设】

传统的知识产权所指向的客体，并不是一般意义上的信息产品，而是具有独创性的发明、作品、商标、商号等等。公共领域的信息，如法律、新闻，以及不具有独创性的信息，如数据等，都不在知识产权法的保护范围之内。其中一个突出的问题是，数据信息的搜集、整理对于人们的生产、生活和科研创新都具有重要价值，这种搜集整理工作未必具有独创性，但却需要付出大量的劳动，而一旦形成数据库产品，又很容易以简单的技术手段和设备廉价复制，因此急需得到法律的保护。针对这种情况，有的学者提出进一步扩大知识产权保护的范围，将更多的信息产品认定为知识产权保护的客体；而另一些学者则认为，以工业经济为基础产生的知识产权概念已不能适应信息经济的需要，应以“信息产权”的概念取而代之。无论如何,今后应加强以下几个方面的信息资源产权保护制度建设。

（一）版权是信息资源开发利用涉及最广和最重要的知识产权之一

版权原先仅涉及对文学艺术作品创作的保护。随着科学技术的发展和人类社会的进步，版权保护的作品范围不断扩大，几乎涵盖了人类所有的创作领域。在人类社会中，版权作品本身就是一种最主要的、最广泛的信息源，随着数字技术的发展与互联网的普及，无论是信息的处理、存储，还是交换、共享、服务和应用，都与版权作品密切相关。近年来，网络信息服务、数字图书馆等信息资源开发利用的实践业已证明，版权是信息资源开发利用中所涉及的最广泛和最重要的知识产权之一。

（二）信息资源开发利用中可能涉及版权的各项专有权

版权法的宗旨是保护文学、艺术和科学作品作者的著作权以及与著作权有关的权益，鼓励作品的创作和传播，促进社会文化和科学事业的繁荣和发展。版权保护的主要形式是授予作者或著作权的权利人在一定时期内某些使用其作品的专有权利，他人未经作者或版权权利人的许可，使用其作品，将构成侵权。我国《著作权法》第十条列出了发表权、署名权、修改权、保护作品完整权、复制权、发行权——等十七项专有权利。

（三）加快数字化与网络环境下著作权法规的立法

虽然我国新修改的《著作权法》对涉及数字网络化的作品的保护问题，已作了原则性的规定。但由于数字化、网络化涉及面很广，情况也十分复杂，为此《著作权法》第五十八条规定：“计算机软件、信息网络传播权的保护办法由国务院另行规定。现在《计算机软件保护条例》已于2001年12月20日由国务院颁布，并定于2002年1月1日起施行。然而有关网络传输的国务院法规由于各种原因，至今连个草案雏型也没有，为此希望有关部门应加紧有关立法研究，争取早日出台。

为了解决数字图书馆信息资源版权保护问题，数字图书馆正在通过与著作权人、出版机构以及版权代理机构谈判签约的方式获得授权，并且优先建设自有版权、没有版权或涉及版权很小的资源库，以暂时缓解知识产权带来的压力。另外，国家有关部门很可能将通过设立基金的方式，解决数字图书馆发展过程中的知识产权问题。同时，国家有关主管部门正在加快制订相关的知识产权法律法规，一部《信息网络资源开发管理条例》也在酝酿之中。据悉其中将增加信息资源建设及数字作品使用的有关条款，让信息资源建设有法可依。

【信息资源安全保障法制建设】

（一）国家秘密保护现状和完善

我国制定了一批保障政府秘密信息权利的法律，如《保守国家秘密法》(1988年)、《国家安全法》(1993年)、《档案法》(1997年)等，随着信息技术，特别是网络技术的迅猛发展，政府信息安全与保密权也变得日益严峻，我国虽制定有一些关于信息安全的管理条例，如《计算机信息系统安全保护条例》(1994)、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》(1997)等，全国人大常委会制定了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》（2000），但总体上尚处于起步阶段，面对新的形势以及保密工作自身的不断发展，我国在信息资源保密政策法规方面的问题也逐渐暴露出来，现行的《保密法》滞后于经济和社会的发展，由于对国家秘密信息和公开信息缺乏明确的界定，对于广义的信息安全没有相应的法律规范,特别是在网络安全立法的内容方面，主要是亟待充实保护用户信息、数字签名、认证、网络监控等方面的法律规范。

为了使国家的政策法规能够适应信息资源安全与保密发展的现实和需求，宜及早建立信息网络安全的法规体系，从而确定国家在建立信息资源和信息化的责任，明确界定信息资源开放和保密的范畴，提出保护信息安全的、权利和义务和责任，要进一步完善法律保障体系,对现行的《保密法》进行修订,在网络与信息系统的安全与保密方面，将行之有效的管理措施上升为国家的法律，填补现行《保密法》的空白，同时，制定《信息安全法》对广义的涉密信息的安全加以指导和规范。①

（二）商业秘密保护的基本内容和完善

商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。随着经济全球化和竞争的加剧，国际经济间谍利用各种途径大量窃取我国经济、科技情报，已对我国的经济建设和发展构成了严重危害。同时，令人忧虑的是，我们一些企业界、科技界人士保密安全意识薄弱，致使大量的秘密泄露，从而给国家造成了重大经济损失。

法律保护当商业秘密受到侵犯时，可以援引多种法律得到相应的救济，通常，商业秘密拥有人的权利常被规定为民法典中的一项民事权利而受到保护；《反不正当竞争法》是我国在保护商业秘密上最重要的法律之一，该法把侵犯商业秘密的行为规定为一种典型的不正当竞争行为，并规定经营者不得采用的侵犯商业秘密的手段。同时，商业秘密均可通过合同法或侵权法而受到保护。我国《刑法》在侵犯知识产权罪部分中规定了侵犯商业秘密罪，从而构成了日益宽泛的、完整的商业秘密法律保护制度。

总之，虽然没有专门的商业秘密保护法加以有效的保护，但由相关的各类法律进行综合的、多层面、多角度的保护是很多的，面对中国加入世界贸易组织所带来的机遇和挑战，竞争日趋激烈，围绕竞争情报和商业秘密所产生的信息冲突将会更加激烈，有待完善相关立法，使之更加细化和有效。

（三）个人数据保护的问题和完善策略

个人信息是信息资源极其重要的组成部分。由于没有隐私权立法和普遍缺乏个人隐私的观念意识，我国的政府、组织、企业在信息资源开发利用的各个环节中普遍存在着侵犯个人隐私的现象。网络和电子政务、电子商务的迅速发展与应用，隐私权保护问题已急切摆在我们面前。从发展经济和社会稳定出发，隐私权立法势在必行。

通过制订的隐私权法或者个人信息保护法，对侵害个人隐私的行为直接认定为侵犯隐私权的侵权行为，责令侵权行为人承担精神损害赔偿的责任。同时,还应注意到,即便是欧美等发达国家早已进行了隐私权的立法工作，但是，过度收集个人数据、对个人数据进行二次开发利用以及个人数据交易等严重侵犯个人隐私的现象时有发生，诉诸予法律诉讼的案件和官司缠身的网络公司不胜枚举。

对隐私权采用直接保护方式，我们的信息行政管理部门和司法机关应当有所作为，推动这一进程，使公民的隐私权受到更为完备的法律保护。同时，信息行政管理部门和立法机关也应当采取措施，在适当的时候，采用适当的方式，通过立法或者立法解释，确认公民的隐私权，规定对隐私权进行直接的保护。

（四）网络信息安全法的保障

我国的计算机安全立法工作开始于20世纪80年代。1981年，公安部开始成立计算机安全监察机构，并着手制定有关计算机安全方面的法律法规和规章制度。1994年2月18日，国务院令第147号发布了《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，为保护计算机信息系统的安全，促进计算机的应用和发展，保障经济建设的顺利进行提供了法律保障。这个条例的最大特点是既有安全管理，又有安全监察，以管理与监察相结合的办法保护计算机资产。

针对国际互联网的迅速普及，为保障国际计算机信息交流的健康发展，1996年2月1日国务院令第195号发布了《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，提出了对国际联网实行统筹规划、统一标准、分级管理、促进发展的基本原则。1997年5月20日，国务院对这一规定进行了修改，设立了国际联网的主管部门，增加了经营许可证制度，并重新发布。

1997年12月8日，国务院信息化工作领导小组根据《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，制定了《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》，详细规定国际互联网管理的具体办法。与此同时，公安部颁布了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，原邮电部也出台了《国际互联网出入信道管理办法》，旨在通过明确安全责任，严把信息出入关口设立监测点等方式，加强对国际互联网络使用的监督和管理。

1997年10月1日起我国实行的新刑法，第一次增加了计算机犯罪的罪名，包括非法侵入计算机系统罪，破坏计算机系统功能罪，破坏计算机系统数据程序罪，制作、传播计算机破坏程序罪等。这表明我国计算机法制管理正在步入一个新阶段，并开始和世界接轨，计算机法的时代已经到来。

网络系统安全保障是一个复杂的系统工程，它涉及诸多方面，包括技术、设备、各类人员、管理制度、法律调整等，需要在网络硬件及环境、软件和数据、网际通讯等不同层次上实施一系列不尽相同的保护措施。只有将技术保障措施和法律保障措施密切结合起来，才能实现安全性，保证我国计算机网络的健康发展。

（作者单位：北京大学信息管理系）

来源《中国信息年鉴-2004》