政府信息资源内部共享体制和机制研究

吴晓敏  华平澜

信息资源共享是实现国家信息化的关键问题。在国家基础数据库建设和跨部门电子政务应用中,如何解决政府信息资源的交换与共享问题已经成为迫在眉睫的任务。

【政府信息资源共享的现状与问题】

以正在进行的人口与法人单位国家基础数据库的建设为例,分析制约信息资源共享的体制与机制问题。

人口基础数据库建设由公安部牵头负责。由于人口基础数据与公民的信用、劳动保障、教育、医疗、财务、计生等管理密切相关,为了保证数据的一致性,这些领域的应用系统都需要共享人口基础数据库,需要人口基础数据库提供数据交换服务。存在的问题是:历史上各部门有诸多规定使信息不能共享,或主观上将信息资源视为部门所有不愿拿出来共享;其次是现实问题:数据交换服务是否是现行建设部门的业务职能?谁承担实现数据共享带来的大量协调、运行和维护工作?现在的建设部门是否有责任提供这样的服务?运行和维护的资金如何保证?

法人单位国家基础数据库由质检总局牵头,工商总局、民政部、中编办、国税总局、统计局等部门参加。法人单位成立的核准注册单位分别是工商、民政和编办三个单位,负责组织机构代码赋码和建设法人基础数据库的单位是质检局下属的一个处级事业单位(代码中心)。法人单位基础数据库的建设和共享存在以下问题:如何协调三个核准注册法人单位与赋码部门的关系?代码中心的体制?资金来源?按什么规则和流程实现共建共享?

通过分析,可以看到信息资源共享存在以下体制和机制上的问题。

(一)长期来已形成信息资源部门所有的惯例。政府部门由于职能赋予的权力把所采集的信息资源作为独家垄断,在权力和利益问题作祟下,很难实现公开和共享。

(二)缺乏政府信息资源共享的责任主体。在现行体制下,政府信息资源的开发利用一般都按政府部门业务条块进行,在开发的规划、组织、资金和体制上都是条条块块、各自为政,而且目前突出的问题是纵强横弱,没有责任主体对信息共享的组织协调和运行工作负责。

(三)缺乏政府信息资源共享的法规和制度。在政府信息资源公开、采集、储存、发布、交换、监督等方面缺少相关法规和管理制度,或者原有的法规已不适应现在的情况,造成信息共享无法可依。

(四)投入与效益比低下。由于缺乏统一规划和管理,信息资源多头采集、重复建设、浪费巨大;大部分数据库不共享或只在有限范围内共享,使用成本太高。

(五)标准规范不统一,技术上共享困难。政府各部门业务系统相互独立,12金工程建设从业务上都是垂直的,如工商,税务,海关等,自成体系,各自有自己的标准规范,信息资源交换困难。

(六)信息交换与共享的意识和驱动力不够。现阶段,提供跨行业、跨部门的政府业务系统还较少,政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的意识与需求不太强烈。

【信息资源共享的总体框架】

影响信息资源共享有诸多因素,但最基本的有管理体制、机制与技术等方面,主要表现在:1.需要建立信息资源开发与利用规划、协调、操作、运行的管理体制;2.要有规范各部门、各单位信息共享的政策与法规,以及约束其共享行为的行政规章制度3.需要建立跨部门信息共享的机制;4.要有保证信息资源实现通畅共享的相关标准规范体系。

(一)信息资源共享的管理体制

信息资源共享的管理体制是指与信息资源共享相关的管理体系和制度,是从战略高度对信息资源进行有效配置和共享使用的办法。要实现信息资源共享就需要改变目前条条块块、各自为政、纵强横弱的现状,建立科学有效的管理体制。

1.政府信息资源共享的组织体制

政府信息资源是重要的国有资产。国家应有专门部门负责管理。(如目前可授权国信办负责国家信息资源的管理工作,各级地方信息办负责地方对应的信息资源管理工作。)

明确信息资源管理部门的职责与管理职能。国家级的信息资源管理部门主要任务是制定国家的基本信息政策,负责国家信息资源开发利用的宏观规划和资源配置,制定信息采集、处理、存储、发布、交换、服务等管理法规与制度,与有关部门一起确定信息公开和保密的范畴。国家级基础数据库的建设由该部门直接管理与协调,对国家级的跨部门应用基础数据共享工作负责。

各地区政府信息资源管理部门主要职责是负责本地区信息资源开发利用总体规划,制定政府各部门信息提供、交换、共享的规则和范围。是该地区对政府跨部门应用信息共享工作负责的责任主体。

应区分政府信息资源管理部门与各级政府部门信息中心的职责和体制。政府信息资源管理部门(如现行的各级信息办)是国家行政机构,应强调其管理协调职能;后者强调其服务职能,可以是政府事业单位或其他体制。

需要界定政府各部门信息中心与职能相关的信息资源管理范畴,明确各部门信息资源开发、管理和发布的权限。各部门信息中心负责其主管领域的信息采集、维护、运行。为跨部门的电子政务应用提供信息共享服务。

在政府部门建立信息主管(CIO)制度。CIO作为该部门领导班子成员参与决策,以保障科学地、统筹地进行政府信息资源开发利用工作。CIO的主要职责是:对本部门的信息资源开发利用负首要责任;领导本部门正确执行国家制定的信息政策、方针、标准、法规和规则;领导制定本部门的信息资源开发利用的规划;监督、评价和检查本部门信息资源开发利用活动等。

2.政府部门之间信息资源共享的业务体制

政府各部门信息中心以及各类信息机构接受同级以上信息资源管理部门的业务领导。信息资源管理部门与各部门信息中心通过政务信息网络(外网平台、内网平台)互联互通,建立业务协作关系,实现政府部门之间的信息资源交换与共享。

政府信息资源按规划实行集中与分布式相结合的方式建设。基础性的数据库集中建设,各部门共享;专业业务性的数据库分布建设,各部门按需要有条件共享。基础数据采集由业务主管部门一家采集提供各部门共享,保证数据源头单一性及数据的准确性。

信息资源共享服务:政府部门内部通过政务内网门户网站及政务外网门户网站服务。面向公众的政府信息在政府门户网站发布通过互联网服务。

(二)信息资源共享的政策法规和管理制度

国家关于信息的政策法规和管理制度是建立信息资源共享宏观环境的关键,也是实现信息共享的制度保障。

1.政府信息公开

建立信息公开责任制。要把及时公开有关信息列入政府部门的职责。对应在政府部门之间公开的信息,相关职能部门必须及时、准确地公告和发布,以方便其他部门共享。

国家应尽快出台与政府信息公开的相关法律,修订原来的“保密法”,以便在政府信息资源开发与利用的建设过程中有法可依。与政府信息公开与保密相关的立法有《政府信息披露法》、《个人信息保护法》、《隐私法》、《保密法》等。

2.制定《政府信息资源管理条例》

迫切需要制定《政府信息资源管理条例》,其主要内容应包括以下几方面:

1)界定各级政府信息资源管理部门与信息中心的职责和分工;

2)建立各部门提供共享信息的内容、范围和规则;

3)建立信息资源采集、登记注册、加工、储存、交换与发布管理制度;

4)建立信息资源交换与服务结算和监督制度;

5)政府机构信息主管和组织机构设置制度;

6)执行信息资源共享工作情况的奖惩条例。

(三)政府信息资源共享的机制

政府信息资源共享机制可按以下原则建立。

1.满足应用需求原则。调查和分析政府跨部门应用的业务流程,梳理政府部门间信息交换与共享的需求,构建政府部门间信息交换框架,以满足业务需求作为出发点和归宿。

2.制度化原则。要把政府部门间信息交换制度化,把为其他部门提供有关信息列入部门的职责范围,以推动政府部门之间的信息交换。

3.分工与合作原则。建立基础信息资源、专业信息资源的分工合作原则,相互配合,共建共享,避免不必要的重复和浪费,从而发挥出整体效益。

4.标准化原则。建立信息资源的采集、加工、存储、交换、发布标准规范,满足信息共享的技术要求。

以国家基础数据库共享为基础的跨部门、跨地区的电子政务应用工程为切入点,探索政府信息资源共享机制。原则上与政府各部门协同业务相关的信息,应根据应用的需要免费交换与共享,以促进政府部门之间的信息共享,加强部门之间的业务协同。

在同一财政体制下的政府各部门内部信息应按一定条件和一定范围免费共享。在不同财政体制下的政府部门间(如中央政府与地方政府、不同地区的政府间)的信息根据协商可采用免费或适当收取工本费的方式共享。

充分利用行政、计划和预算等手段,协调部门之间信息的共享,强制推动政务信息在相关部门间的交流,根除“信息孤岛”现象。

建立信息共享的监督和激励机制。通过建立监督机制,根据责任制对部门和主要责任人进行考核,对各部门信息共享的情况进行监督和激励。

【政府信息资源共享措施与建议】

加快制定政府信息资源共享的政策法规。重点是《政府信息公开法》、《政府信息资源管理条例》、《个人信息保护法》等。

建立政府信息资源共享的管理体制。国家应设立专门部门负责信息资源的管理,建立政府信息资源共享的组织体制保障。

明确政府信息资源管理部门的职责与管理职能。建立政府信息资源开发利用的管理体制和共享机制是该部门的法定职责。具体工作有制定基本信息政策,负责信息资源开发利用宏观规划和资源配置;制定信息资源相关管理法规与制度;编制政府信息资源开发利用的总体规划;协调各部门信息提供、交换与共享。

以跨部门的电子政务应用带动信息资源的交换与共享。规划和启动几个重点的跨部门电子政务应用项目,通过跨部门的政府业务系统建设,在实践中发现问题,探索政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的体制与机制创新,带动信息资源的交换与共享。

(作者单位:国家信息中心  北京市软件行业协会)

来源《中国信息年鉴-2004》

 

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