公益性信息资源开发利用研究

刘晓白

【公益性信息资源范畴】

公益性信息资源是以提高国民生活质量和全民素质等社会效益为目的，采用免费或廉价服务机制提供普遍服务的信息资源。

公益性信息资源主要有以下特性：普遍性—以免费或以低廉的价格面向全体社会公众，特别是为弱势群体提供服务；基础性—关系到公众工作、学习、生活质量的基本信息，如最基本的科技、文化、教育、医疗卫生、社会保障、农业等信息；公开性—是可以向全民公开，不涉及国家机密、国家安全、商业秘密和个人隐私的信息；共享性—可以相互交换和资源共享；来源的广泛性—在科技、文化、教育、卫生、质量监督、经济、社会保障、娱乐、生活、农业、水利等各领域广泛存在全民需要的公益性质的信息资源。

公益性信息服务是免费或廉价向公众提供基本的和普遍的信息服务。提供的信息资源可以是科教文卫农等基础的公益信息，也可以是由政府或其他机构为了公益目的而采购的商业性数据库。现阶段，公益性信息资源主要靠政府职能部门赋予的职责和权力进行采集与服务；或是政府投入经费，由政府设立的公益性信息机构进行信息资源的收集与开发，并提供公益性服务。

公益性信息机构有两种体制的公益性信息机构：一种是政府设立的公益性机构，如图书馆、情报所、博物馆、文化馆等事业单位；另一种是社会为了公益目的而投资举办的信息服务机构。公益性信息机构以服务社会公益事业为目标，而不以营利为目的。非营利不等于不收费,其含义是收费的低廉、合理、公正和不以营利为目的。公益性信息机构有与其目标相对应的公益性服务职责和任务。公益性信息机构可以利用其服务的公益性来申请政府的支持、企业的赞助、捐赠等改善财务状况，使事业顺利发展。社会公益性信息机构可以进行市场化运作。社会公益性信息机构与企业的主要区别并不是不要盈利，而是不能为了追求盈利损害公共利益，以及所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益事业。

【公益性信息资源开发利用的现状与问题】

我国在公益性信息资源开发与利用方面历来比较重视，从国家到地方、社区到农村基层设立了大量的图书馆、情报所、博物馆、文化馆等公益性信息机构，为公众提供信息服务。最近几年，在科教文卫农等公益性信息资源开发利用方面，国家从整体来讲有一些投入，取得了一些进展：文化部实施建设了全国文化信息资源共享工程。科技部联合四部委成立了国家科技图书文献中心，建设了在专业上覆盖了基础科学、工程技术、农业科技、医药卫生等四大领域的国家科学数字图书馆，农业部结合“金农”工程启动了定位在为农服务公益性事业上的“全国农村信息服务体系”建设。在卫生监督、疾病控制、妇幼保健、社区卫生、远程医疗、远程医学教育等信息系统建设有了进一步提高。地方政府在建设社区公共服务信息网络平台方面也有一些初步尝试，通过网络平台，为从事社区服务企业和公民搭建信息沟通的渠道，为社区公民提供免费或低廉的公共信息服务。部分基层的信息服务机构在经费少、人才流失的条件下，坚持基本的公益性信息服务。

综上所述，我国在公益性信息资源开发利用方面取得了一定的成绩，部分信息服务机构在信息资源共建共享的体制机制方面作了一些有益的探索，在信息服务的模式上也有一定的创新，取得了一定的社会效益。但公益性信息服务事关全社会的利益，现有状况与社会需求的差距还是很大的。还存在以下主要问题:

（一）信息资源开发缺乏总体规划

科教文卫农等都站在本系统的角度启动了信息资源的开发与服务，但缺乏在国家层面对公益性信息资源开发与利用进行总体规划，统筹安排，在开发内容、步骤、目标、任务、组织协调、标准规范等方面都表现出无序和混乱。

（二）重复建设

信息资源建设与服务的国家资源没有得到合理配置。由于现行体制的限制，在信息资源的规划、开发、组织、资金使用上都是条条块块。信息资源、网络平台、服务场所与人才等建设上都是各自为政、多头重复建设的状况非常严重，人力、物力浪费巨大。

（三）信息共享程度低

缺乏信息资源分工协作、共建共享的机制，。部分单位将由政府职能部门赋予的职责和权力采集或国家投入的公益性信息资源变成部门所有，不对公众开放，大部分数据库不共享或只在有限范围内共享。

（四）信息资源总量不足

总体来看，政府在公益性信息资源开发方面的投入不够，社会急需的科教文卫农等基础公益性信息资源总量不足；并且对已开发的信息资源库没有增量投入或缺少持续发展的机制，以至大部分数据库容量不大,使用价值不高；信息的部门所有加剧了信息资源总量的不足和使用成本太高。

（五）信息资源开发与市场需求脱节

在信息资源开发中缺乏对用户需求的调研，开发的部分信息资源数据库不对路,使用价值不高,缺乏社会急需的、基础性、有特色的公益性信息资源。信息资源开发与市场需求脱节,投入与效益比不高。

（六）知识产权问题是瓶颈

知识产权问题是公益性信息服务的瓶颈。缺乏适应在网络环境下数字化信息资源的知识产权保护与共享的相关法规，客观上制约了信息的传播与共享。

（七）体制机制不健全

国家缺少对从事公益性信息服务事业的信息机构的定位、管理、政策，以及持续发展的运行机制与利益分配机制，大部分公益性信息机构生存与发展困难。

（八）标准不统一

在编码、分类、元数据、数据格式等方面各行其是，造成大量的信息孤岛，客观上制约了信息的共享与交换。

（九）社会效益不明显

由于以上问题，目前能切实提高国民素质、帮助公众提高工作、学习、生活质量的公益性信息资源非常缺乏，社会效益不明显。

【公益性信息资源开发利用的指导思想和基本目标】

公益性信息资源开发利用应遵循“组织落实、统筹规划；统一标准、共建共享；机制创新、服务社会。”的指导思想。加强政府主管部门对公益性信息资源开发利用的组织管理、统筹规划、政策指导、标准规范制定；重点加大科教文卫农领域的投入,建设一批基础性的公益性信息资源库群；以体制和机制创新为突破，调动社会力量投入公益性信息服务；探索跨部门的信息资源开发利用的分工协作、共建共享、利益分配的机制，优化资源配置，提高效益；以免费或低廉的价格提供服务，保障公民获得基本的公益性信息资源的普遍服务。

公益性信息资源开发利用总目标是：改善国民生活质量，促进全民素质提高。

公益性信息资源开发利用的具体目标是：完成国家级的公益性信息资源开发与利用总体规划；重点开发并建成一批科技、文化、教育、卫生、农业等公益性基础信息资源库群，以保障公民获得基本的公益性信息服务；提高面向社会需求的公益性信息资源总量；初步建立有利于公益性信息资源开发利用的体制与机制；研究制定有利于社会公益性信息机构发展的相关制度和政策，吸引社会力量投入公益性信息服务。

【公益性信息资源开发利用的总体框架】

公益性信息资源开发利用的总体框架包括：总体规划、规范管理、基础信息资源库建设、体制与机制的创新、信息技术体系、服务体系和知识产权等7个方面。

公益性信息资源开发与利用的总体规划。为了改变当前在公益性信息资源开发与利用方面的无序和混乱，需要对全社会公益性信息资源开发利用情况进行摸底调查，在资源调研的基础上进行总体规划，制定公益信息资源开发利用的总体框架，确定开发内容、步骤、目标、任务、进程以及界定各机构部门的权力、责任和义务；界定各行业公益性信息资源的开发范畴。各行业对自身的信息资源进行详细规划，界定出本行业的公益性信息资源内容以及开发计划，注重开发有特色的信息资源。

建立公益性信息资源管理条例。公益性信息机构接受相关政府信息资源管理部门的指导。政府信息资源管理部门负责制定公益信息资源采集、分类、组织、交换、保存、发布与服务等环节的管理条例，对信息资源开发与利用进行规范管理，加强政府的宏观管理；制定政府相关部门有义务向社会公众开放各领域公益性信息资源的制度，有步骤的对企业和公众开放相关的信息资源；建立公益性信息机构资质认定、登记注册、管理、服务职责与价格等相关制度。建立公民基本的信息服务保障制度。初步建立公民应该得到最低信息服务的制度，以保障公民获得公益性信息的权利。

公益性基础信息资源建设。在总体规划框架下，重点开发建设科技、文化、教育、卫生、农业等公益性基础信息资源库，以保障公民获得基本的公益性信息服务，促进全民素质的提高。

体制与机制的创新。现阶段，主要是以政府设立的信息机构为主在从事公益性信息资源的开发并向社会提供服务。需要研究制定相关优惠政策，鼓励社会力量如基金会、企业、个人等投资举办社会公益信息机构，参与科技、教育、文化、卫生、农业等公益性信息的开发与服务。应结合政府事业单位的机制转变，逐步增加社会公益性信息机构的比例。

公益信息机构在基本公益性服务基础上，适应市场经济、信息经济环境，根据市场需求适当开展增值性信息服务。服务价格需要由政府管理或采用行业自律，建立公益性信息资源交换与共享的机制，创造一个公开、公平、公正的环境，保障从事开发利用者的合法权益。

部分公益性信息资源可以采用资源制作社会化、市场化，政府采购提供基本公益性信息服务的方式，以保证信息资源的提供，使公众享受到切实的服务。

为了解决政府投资建设的信息资源库的后继开发与维护问题，需要在资金投入、运行模式以及利益分配等方面研究制定相应的创新机制，以盘活政府对公益性信息资源建设的资金投入，促进信息资源开发利用的可持续发展。

加强信息技术在公益性信息资源开发利用中的应用。信息资源的建设、共享与服务是一个非常复杂和庞大的系统工程，必须充分运用现代信息技术才能实现对信息资源的采集、加工、整合、存储、交换与服务。应尽快在遵循中国电子政务标准体系的原则下，选用国家标准和国际标准，研究和设计公益性信息资源标准体系，如信息资源唯一标识编码规则、分类、元数据、数据格式、交换协议、信息资源长期保存等标准规范，采用标准规范新建信息资源，并对已建信息资源进行规范和重新组织，以达到信息交换的基本要求。重点建立公益性信息资源目录体系与交换体系。以元数据为核心，建立公益性信息资源目录体系，以目录体系与交换体系作为信息资源管理、交换、服务的工具。对公益性信息资源进行管理、描述、标识与组织，实现公益性信息资源的导航、检索与定位服务。

建立公益性信息服务体系。公益性信息服务体系的建立是公益性信息资源开发利用的关键。树立公益信息普遍服务意识是前提；相关政策法规、管理机制、组织、资金、人才是保证；信息资源建设是核心；覆盖全国包括农村和社区的信息服务网络是基础；规范和发展信息服务机构与场所是关键；现代信息技术的应用是手段；实现公益信息服务的有效、准确、及时、方便与普遍是目标。

面向社区和农村的基层信息服务站应整合科教文卫农等公益性基础信息资源，提供“一站通”模式的信息服务。不应每个垂直行业都单独设置自己的基层信息服务站，以免造成新的条条块块，资源浪费。

继续以政府信息机构为公益性信息服务的主体，规范发展信息服务机构，鼓励社会公益信息机构和企业积极参与到公益性信息服务中，建立多元化的信息服务主体。

加强信息服务队伍的人才建设。必须建设一支从国家到基层的掌握现代信息技术，具有使命感的公益性信息资源建设与服务人才队伍，才能完成公益性信息资源开发利用的历史使命。

强调公益性信息资源的普遍服务原则，保证所有公民能够以负担得起的价格享用公益性信息资源。以多种信息服务方式保证每一个公民特别是社会弱势群体都能获得基本的公益性信息服务，缩小“数字鸿沟”。

研究知识产权保护与信息共享问题。公益性信息资源的开发与利用涉及到大量的知识产权问题，在开发利用过程中要注重知识产权保护。在研究网络环境下信息资源的知识产权保护问题的同时，探索有利于知识传播与共享的办法，制定信息时代版权保护与信息共享的制度均衡法规，是实现信息共享与服务的需要。

知识产权保护需要从法律、运营、技术三个方面去考虑和解决。应根据我国信息化建设的需要，加快修改我国现行的有关版权法律法规，以适应网络环境下版权的使用与保护。探索在现行法律框架下可考虑的版权管理措施，做好公益性信息服务。

（作者单位：文化部全国文化信息资源建设管理中心）

来源《中国信息年鉴-2004》