五年来，我国国民经济保持良好发展势头，经济结构战略性调整迈出重要步伐。经济持续较快增长。国家税收连年大幅度增长。全国财政收入从1997年的8651亿元增加到2002年的18914亿元，平均每年增加2053亿元。财政体制在分税制改革的基础上，实行了所得税分享改革。中央和省两级实行部门预算制度，“收支两条线”管理和国库集中收付制度改革试点稳步推进。坚持财政收支平衡和量入为出，一直是财政工作中遵循的重要原则。坚持实施积极的财政政策，有力地促进了经济较快增长，培植和扩大了财源。同时，由于不断完善财税体制，加强税收征管，中央财政实力显著增强，对地方转移支付力度不断加大。这对于扩大内需、推动地区协调发展、维护社会稳定，发挥了重要作用。

一、我国财政增收节支的现状、目标和任务

继续实施积极的财政政策，大力增收节支，保证重点支出。是当前财政工作面临的主要任务。党的十五届六中全会“关于加强和改进党的作风建设的决定”中提出了要深化财税体制改革，规范财经纪律，加强资金监管。明确提出要推行和完善部门预算、国库集中支付、政府采购、招投标等重大制度改革。2001年底国务院又作出了收支两条线改革的决定。中纪委把深化财政改革，加强财政管理，作为加强党风廉政建设，从源头上防治腐败的重大举措。2002年朱总理在国务院第四次廉政工作会议上把切实实行“收支两条线”，加快推进综合财政预算和部门预算管理，加快推进财政国库管理制度改革，推行政府采购列入了廉政建设的重点。以上财政体制的各项改革都需要完善的信息网络和管理信息系统做支撑。

自1999年下半年起，财政部按照党中央、国务院深化财政体制改革，建立社会主义市场经济体制下公共财政体系框架的总体要求，在推进部门预算、国库集中支付改革的同时，着手规划建立“政府财政管理信息系统”。2000年成立专门工作小组，在考察主要发达市场经济国家和东欧转型国家政府财政管理计算机系统运行模式和建设经验的基础上，2001年初完成初步设计，下半年开始试点。目前中央和地方的政府财政管理信息试点系统建设已取得较大进展。

二、信息化在实现财政增收节支中的作用

财政系统信息化的主要目标是利用先进的信息技术，建立政府财政管理综合信息系统，支撑以预算编制、国库集中收付和宏观经济预测为主体的核心应用，是实现财政增收节支的重要保障。政府财政管理信息系统，即“金财工程”（国外称GFMIS），覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门，全面支撑部门预算管理、国库单一帐户集中收付、政府采购、宏观经济预测等方面的应用需求。GFMIS系统的建立将有利于预算管理的规范化，提高国库资金的使用效率，提高政府财政管理决策的科学性，增大财政管理的透明度，有利于加强廉政建设。GFMIS系统的建立将从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，有利于逐步走向依法理财。

政府财政管理信息系统是主要市场经济国家政府信息系统中最核心的系统。美国、法国、英国财政部的管理信息系统已运行了近20年，一直是国家经济运行和管理的核心。GFMIS系统以大型信息网络为支撑，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一帐户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购定单为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库现金的有效调度为特征，详细记录每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉，覆盖了财政收支管理的全过程，大大减少预算执行的随意性，可监控任一时间点的财政资金收支状况，从根本上防止财政资金的体外运行和沉淀。

（一）GFMIS系统不是传统意义上只能做“事后”报销记帐处理的一般财务系统，它是带有“事前”控制机制的政府财政“资源型”的管理系统，也是自动化程度较高，依“法”理财的系统。它的综合性、复杂性、可控性和覆盖范围都将超过大多数金字号工程。GFMIS系统的建立不仅是提高政府工作效率和透明度的需要，也是深化财政体制改革促进增收节支的需要。

（二）国库集中支付制度和GFMIS系统的建立将覆盖全国GDP 20%的资金流动，即近两万亿中央和地方财政资金的管理和支付过程都将纳入各级政府财政管理信息系统，这种规范化的资金支付方式将对国家经济的运转产生重大影响。美国联邦政府的全部收支都已实现信息化。2000年度，全部9亿笔开支，总值1.2万亿美元都是由计算机系统通过单一帐户支付的，70%是以电子方式支付的。

（三）预算编制过程的信息化将实现各级财政资金使用部门和财政管理部门的预算编制、预算审核、预算调整的规范化和科学化管理，支持基本预算支出和项目预算支出的部门预算编制的细化，能完成预算控制数编制及预算批复，在线查询、汇总和审计。各级部门和下属预算单位使用该系统，编制单位预算和部门预算，依据对基本支出预算和项目支出预算设定的审核关系，实现网络环境下部门预算的交互式编制与审核。依据定员定额标准库和预算单位的支出结构，审核单位的基本支出预算，依据所掌握的备选项目库和滚动项目历年支出情况，审核单位的项目支出预算，使预算的编制审核过程更加科学、合理化。网上审核的实现，将增加预算的透明度，防止多头申请，重复预算。

经过几年的努力，部门预算编制系统的推广已取得很大进展。中央财政的部门预算编制系统已运行三年，实现预算编制从基本预算单位使用专用软件编报预算、主管部门审核、财政部主管司审核、财政部预算司审核、标准定额测算、项目管理、预算批复全过程的信息化。目前中央级部门预算编制信息管理系统支撑了近万户基层单位的预算编报和逐级汇总。预算编制的规范化和细化程度逐年提高。2001年起大部分省市省本级的预算编制实现了信息化，2002年各省省本级已全面推开。

（四）国库支付管理系统的建立将实现政府财政资金支付过程的有效控制，在取消预算单位拨款帐户后，彻底改变多年来财政资金靠层层拨款的“粗放”式管理模式，最大限度地减少财政资金沉淀，提高财政资金使用效率。

国库支付管理系统是GFMIS系统的核心部分。包括资金计划审核控制系统、支付过程控制、总分类帐系统和预算执行报告分析系统。

资金计划审核控制（国外称预算授权管理），对系统中为各预算单位下达的预算授权数进行管理，并作为支付过程的控制依据。审核预算单位分月用款计划，管理预算单位直接支付指标余额、授权支付零余额账户和小额现金账户余额，计划指标可细化到基层预算单位的预算科目、预算项目，据此产生授权支付范围内的零余额账户和小额现金账户额度，下达到代理银行指定账户，作为银行受理预算单位支出的控制依据。

支付过程控制，系统依据预算指标全面管理用款计划、用款申请及支付。利用系统的标准流程强化预算执行的规范化。计划按指标制订，用款按计划支付。可通过该系统随时掌握支付进度和未来库款需求情况，方便资金运作。受理预算单位支付申请，经过审核生成支付令，实时监控银行付款情况，并根据银行回单自动做销号处理。对于大中型工程项目和合同采购型支付，通过采购申请管理，审核预算指标，生成采购订单，做出资金承诺。支付时按采购合同订单信息与供应商发票信息自动匹配并产生支付令，对支付过程进行全程控制和跟踪（包括对分期付款合同分期支付的自动匹配与控制），并实现支付过程的基本自动化。

总分类帐和预算执行报告分析系统是国库单一账户的核心。它包括总分类帐、日记帐、支票管理、支付中心前台报帐处理系统、财务报告分析打印系统等。既可以记录和管理工资、政府采购等直接支付的支出，又可记录和管理授权支付的支出。该系统可分解列出每个部门、每个预算单位的明细帐目，可生成国库执行的日报、月报、年报。总分类帐系统将完整记录国库单一帐户支付的每一笔资金的详细信息，真正实现一级财政一本帐管理。

目前，在各级财政的国库集中支付信息系统开发及运行试点已取得进展。中央级财政集中支付试点取得成功。2001年已按《财政国库管理制度改革试点方案》完成了中央六部门的集中支付试点系统的开发和运行，现已扩大到几十个中央部门。省级财政集中支付试点，已在安徽、四川海南省本级取得经验，目前近十个省市的试点系统已投运行。市级试点系统已在浙江金华市、四川眉山市运行了二年。县级试点系统已在湖北荆州市沙市区运行了三年。

（五）工资发放系统在落实党中央国务院确保工资及时发放政策实施中发挥了重要作用。

2000年国务院下发解决工资拖欠问题通知后，财政部开发了适应各级公务员和行政事业单位工资集中统一发放的专用软件系统。它管理财政供养人员的基本信息、工资结构，通过国库单一账户发放每个人的工资；通过系统的内部控制机制和财政、人事部门、编制机构的三方核对，有效防止个人工资虚增冒领的现象。具有与银行的接口，能够通过代理银行直接将工资发放到个人帐户。该系统还将拓展用于住房补贴、住房公积金、个人医疗费的直接支付，并提供对外个人工资信息的网上查询功能。

目前，工资集中统发系统已在大部分省市推广应用。中央级公务员工资统发放系统已稳定运行三年。绝大部分省级财政实现了工资集中统发。黑龙江已实现省、市、县三级财政行政事业单位的工资集中统发，近百万人的工资全部进入计算机系统发放和管理，既解决了工资拖欠问题，又抑制了吃空额的漏洞。在海南省已开始实施全省工资统发信息的大集中管理，省财政厅可通过信息系统掌握各市县每一个财政供养人员的工资发放情况，充分保证了工资性财政转移支付的有效使用，最大限度的防止了挪用。全国大部分公务员和全额拨款的事业单位人员工资都已进入了工资统发系统。

（六）非税收入管理系统试点部分省市取得良好效果。

预算外非税收入系统是执行收支两条线，实现综合预算的关键，也是收入管理系统的主体部分。依托财政和银行的计算机网络，按票款分离原则建立收费项目管理、专用收款票据管理、执收单位开票记帐管理、银行代收代缴管理等系统。收集并记录银行的每一笔收款信息，实现代理银行、执收单位与财政三方网上对帐，既防止乱收费又保证缴款人的每一笔缴费及时进入财政专户，大大减少预算外非税收入的体外循环。

该系统在统一印制非税收费票据的基础上，实现了收款票据的信息网络化管理。收款单位开票自动计帐、银行代收后将全部信息传送到省财政厅信息中心进行分类管理、部门和执收单位与财政网上对帐。执收单位或缴款人通过银行缴纳的每一笔非税收入，都处在财政计算机网络的有效监控之下，有效地防止了占压、挪用财政性资金和私设小金库的违法违纪现象。该系统对每一项收费都设定了收费标准（执收单位无权修改收费标准），也有效地制止了乱收费现象。四川省89个省级部门及644个下属非税收入执收单位2001年采用非税收入系统共收资金49亿元，比2000年财政预算外收入增收300%，效果非常显著。

（七）政府采购管理系统以网络化和电子商务的先进技术手段支持政府采购业务流程，并实现与预算管理中的政府采购预算、国库支付中的采购订单相连结。

采购项目管理：对需要进行政府采购的项目进行管理，包括项目信息、采购信息、规格要求等。对于分期进行采购的项目，能够管理采购进度及采购完成情况。对每一个项目，都全面记录当前采购的进展情况及完成的采购额。对于完成采购的项目，记入相应的固定资产总分类帐，做为固定资产进行管理。

政府采购信息发布系统：对于需要公开招标的部分，通过该系统将招投标信息发布到相应的政府采购信息公告网站，使相关单位可在网上查询采购物品和劳务的有关情况。供应商可在网上自主发布主要产品相关信息及货物供应链，方便采购单位网上询价，选择供应商。

政府采购订单管理系统：对采购支付过程中各种文档资料进行管理，包括采购申请、合同文档资料、验收报告、生成支付申请等。管理一揽子采购协议相关的分期付款情况，完整记录采购订单已付资金和待付资金。政府采购审计监督系统对政府采购过程中各个环节进行审计，保证政府采购的公平、公正、公开。

（八）配合差旅费改革，开发公务员出差使用透支信用卡（每天可透支与出差标准相当的费用）支付差旅费的“公务员差旅费集中支付系统”和用于采购的“零星采购集中支付系统”。

这一系统的建立将最大限度的减少现金支付量，并实现小额支出的信息透明化。

（九）GFMIS系统的建立将带来行政事业单位传统财务管理模式的改变。

行政事业单位在取消拨款帐户后，财务管理将由传统的面对银行存款和报帐制为主的管理模式，转变为面对预算指标以用款计划和支付申请为主要方式的新型管理模式。预算单位的年终决算过程将变成与财政国库支付系统的对帐过程。GFMIS系统的建立不意味着预算单位的财务管理工作被弱化，而是更应当加强，特别是预算细化的基础工作将显得尤为重要。

近三年来，随着部门预算编制改革、工资集中统一发放、国库集中收付制度和收支两条线等项改革的实施，按照重点突破、摸索经验、从核心部分做起、稳步推进的指导思想，在中央财政和地方财政已开发建立了一些试点应用系统，已在增收节支中发挥出重要作用。金财工程项目实施后，通过非税收入系统严格票款分离的管理机制将产生巨大效益，部门预算、集中支付、政府采购系统的建立也将在规范财政资金管理、防止财政资金的沉淀和挪用、抑制腐败现象的发生等方面产生巨大影响。

三、对进一步发挥信息化在增收节支中作用的对策建议

（一）政府财政管理信息本质上是一个“生产型的业务系统”。它将把财政预算编制和预算执行的主要业务过程信息化，同时又是七天24小时不能停机的生产系统。系统建设成功的关键是实现财政管理业务流、预算分配指标流、国库支付资金流和计算机系统信息流的统一规范。系统的设计开发必将与业务流的规范与重组不断的模合，经过一段时间的模合才能建立稳定的生产系统。业务流程设计将尽量采取“数据集中，处理分散”的原则，保证系统的响应速度和运行效率。

（二）金财工程需要建立一个中央级大型数据处理中心、一个覆盖全国的信息网络、若干个中型处理中心（含各省市、经济实力强的骨干城市和部分资金量大的中央部门）、和小型数据中心。为使金财工程的建设规范有序地实施，借鉴金税和金关工程的经验，金财工程的系统建设将遵循五统一的指导思想，即“统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施”。依据上述指导思想，业务应用系统建设和网络建设应遵循大集中模式；遵循集中统一、上下一致的原则；遵循试点先行、稳步推进的原则；遵循系统建设要服务和适应当前政府财政管理改革的原则；遵循促进改革和切合实际的原则。

（三）政府财政管理信息系统覆盖面广、业务流程复杂，又需要银行级的安全可靠性，是一个十分复杂的大系统工程，需要采取标准先行的科学实施策略，为此制定三大主要技术标准，即“政府财政管理信息系统网络建设技术标准”、“政府财政管理信息系统安全技术标准”、“政府财政管理信息系统应用技术标准”，以确保金财工程的统一组织实施。

（四）明确建设目标，抓住核心应用是节省时间与项目投资，早见成效的最好办法。想依靠信息系统建设解决全部管理问题将很难做到，也是不现实的。信息系统应用的优势在于处理稳定的和数据量大的业务流。按照国库单一帐户制度，执行国库集中支付的模式管理财政资金，使各级财政部门国库资金集中支付的笔数比传统拨款方式要成百倍的增加，这项业务是财政信息系统建设中最主要的核心和最稳定的业务流。在应用系统开发中，按照突出重点，分步实施的原则，优先保证部门预算编制审核系统、国库支付系统、非税收入系统、工资统一发放系统和政府采购系统的开发、建设和运行。

中央级建设目标是以部门预算网络化管理和国库集中收付为核心管理运行模式，建立中央财政的GFMIS系统。通过信息网络管理中央部门及下属单位的部门预算编制、预算审核、预算批复和预算调整；通过覆盖全国的支付信息网络，实现绝大部分财政资金（包括对地方的转移支付）进入集中支付；依托财政专网和商业银行网络的非税收入管理网络，实现非税收入的票款分离和及时缴库；建成政府采购信息网络实现政府采购项目的直接支付；建成中央级工资统一发放系统，实现中央级行政事业单位工资的银行统发。

各省市省本级和财力强的骨干城市的建设模式与中央基本相同。县级地方财政系统建设可采取两种模式。财力较好的县可建立以部门预算和国库单一帐户集中收付为管理运行模式的GFMIS系统。财力较弱的县和乡级财政可采取会计集中核算模式，系统配置基于PC服务器档次的小型系统。

（五）处理好财政与部门和预算单位的关系，规划好系统接口标准，共同完成大系统建设。

向下垂直管理和下属单位层次多的部门，依托本部门的信息网络建立本部门的部门预算编制管理和预算执行系统。系统功能包括：预算管理、定额管理、项目管理、用款计划管理、支付申请管理、工资发放管理、采购定单管理、固定资产管理、差旅费管理等子系统。该系统具有向下进行多层次管理的功能。这类部门的信息系统规模相当于省级系统规模。这一系统的建立将带来这些部门传统管理模式和观念的转变。

预算资金量较大和管理项目多的部门，建立部门预算编制管理和预算执行系统。系统功能包括：预算管理、定额管理、项目管理、用款计划管理、支付申请管理、采购定单管理、固定资产管理等子系统。这类部门的信息系统重点在管理项目，相当于中等系统规模。预算资金量较少管理层简单的部门，建立小型预算编制管理和预算执行系统。

（六）金财工程的核心应用是建立覆盖全国的财政资金支付系统和支付网络，它需要高可靠性和高安全性，也是金财工程投资的主体部分。从各国财政资金支付系统的建设模式看，都是只建一套支付系统和支付网络覆盖全部财政资金的支付。采用这种模式各部门只要建立相关的信息系统，不必投资建立资金支付系统。

（作者单位：财政部信息网络中心）

来源《中国信息年鉴-2003》