电信资费改革是中国电信改革的重要内容。中国的电信业处于快速变革时期，电信市场的竞争性加强要求电信资费放松管制，同时对电信资费的合理管制又是市场引入竞争的前提。另外，电信资费与中国经济信息化的发展密切相关，也是广大消费者高度关心的问题。

一、与电信资费有关的理论

（一）根据电信业务特性实施管制

电信产业的市场结构(反映产业垄断竞争程度)与企业的市场行为(包括价格行为)存在互动关系。针对不同的市场结构和市场行为，政府管制政策将有所不同。对电信业务价格,在垄断性领域，政府要予以管制,在竞争性领域，政府不作管制，或仅作弹性管制。

电信业务可以分解成业务竞争特点不同环节。目前公认以“最后一公里”即用户接入网为基础的本地电信网络垄断性强，其它业务从本质上看都是竞争性的或有一定的竞争性。提高电信业效率的最有效方法是在具有竞争性的环节引入竞争，并在具有自然垄断特性的环节实施高激励效能的管制。

对电信瓶颈设施进行管制是在具有竞争性的环节引入竞争的前提，由于电信网络的互联互通特性，必须对与本地电信网络的互联互通实施垄断管制，保证主导运营商与其他运营商实现互联互通。  

（二）电信资费理论

1．自然垄断业务的定价

自然垄断业务的定价实质上是管制价格。价格管制要考虑两个因素:一是社会福利和电信运营商激励的平衡,二是有利于市场竞争。

主要定价理论有：  

边际成本定价, 即按服务的价格等于提供服务的边际成本定价，该定价方式可以实现短期社会福利最大化，但垄断经营者的固定成本无法收回，从而失去持续发展能力，最终会损害整个产业，包括消费者的利益。  

基于总成本的定价，即按服务的总成本确定价格，垄断经营者的收入不仅覆盖边际成本，还能收回固定成本。该方式兼顾了消费者和运营商的利益，但是会刺激过度投资，管理成本较高，激励不足。  

拉姆塞定价，即在保证提供多种服务的垄断者不亏本条件下实现社会福利（同时包含了运营商和消费者利益）最大化的定价。在该价格体系中，某项价格高出边际成本的比例与需求的价格弹性成反比。该定价理论综合考虑了社会福利和对垄断者的激励效率，是认同较高的理论。  

2．不对称价格管制理论  

该理论认为，由于电信业存在网络规模效益特性和互联互通特性，主导运营商在某些业务上的垄断地位很难打破，因此需要按允许新进入者以较低的价格竞争的原则进行不对称价格管制。各国一般都曾在基本业务引入竞争时实行该政策。该政策的缺点是扭曲市场价格、恶化资源配置，故一般在后进入者市场达到一定份额时取消该政策。有的研究者认为只要互联互通问题解决得好，可以不采用不对称管制。  

3．普遍服务理论

为低收入者或落后地区提供电信服务，即实施普遍服务是各国通行的原则，但是各国由于发展水平不同，对普遍服务内容的定义也不尽一致。实施普遍服务的关键问题是普遍服务成本谁承担。一般认为以成立基金并通过招标实行普遍服务的方法较好。

（三）电信价格管制的方法

1．用户资费的管制

对垄断性用户服务的管制，实践中主要有三种方法：自由定价管制、合理回报率管制和最高限价管制。

自由定价，即定价行为不受明确的成本规则约束。价格管制的效率取决于实际的价格水平和结构。该方式主要由发展中国家采用。由于无法保证公正性和效率，正在被逐步摒弃。

合理回报率定价，即允许运营商在覆盖总成本的基础上获得合理回报。其理论基础是基于总成本的定价理论。基本公式是：

资费总收入＝总成本＋合理回报

总成本＝经营成本＋折旧＋税

合理回报＝利息＋所有者权益×合理利润率

合理回报率定价有多种改进形式，以增强激励效能。在美国常采用的几种方式有：①区间回报率法，即将回报率改为回报区间，允许运营商通过降低成本获得较高收益；②暂停审查法，即在一定的时间段内管制者暂停价格的调整，从而激励运营商在该时期内通过降低成本获取较高收益；③获利共享法，即合理回报率之上一定区间的收益由运营商和消费者共享。以上几种方法可以更好地激励运营商降低成本。

最高限价，指规定运营商一篮子服务的价格的加权平均之和的上限，并定期按通货膨胀和技术进步等因素调整上限水平。该定价的理论基础是拉姆塞定价理论。基本公式是：

Δ（ΣWjPj）<＝I－X＋a 。

Pj是j项服务的价格，Wj是j项服务的权重。I是通货膨胀指数，X是技术进步指数，a是调整因子。该公式的意义是规定的服务篮子中各服务价格的加权平均和的变化幅度不超过通货膨胀指数与技术进步指数之差。权重系数、通货膨胀和技术进步是管制者给定的外生变量，其中权重系数一般选择业务量。

表1  合理回报定价与最高限价的比较

资料来源：根据世界银行、ITU等机构的资料整理

2．互联互通资费管制

互联成本支付的基本原则是：固定成本与可变成本分开支付。固定成本一次性支付，可变成本以可变费用方式支付。互联价格管制的重点是可变成本，即互联接续费。主要的互联定价（接续费）方式有：前瞻性增量成本法、历史成本法、发方保留所有收入法、收入分享法、零售价折扣法、谈判定价法。不同的方法有不同的特点和适用范围。目前公认合理的方法是前瞻性增量成本法。

表2  几种主要的定价方式及优缺点、适用条件

资料来源：根据世界银行、ITU等机构资料整理

 二、现行电信资费体系及主要问题

（一）   有关法律法规

电信资费管理的法律基础是《价格法》和《电信管理条例》。《价格法》规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见。县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并实施行政处罚。《电信管理条例》规定了市场调节价、政府指导定价和政府定价三类电信服务定价方式及其基本程序，以及对各类违规行为的处罚。该条例还明确指出信息产业主管部门是电信价格的制定者，但信息产业主管部门在制定价格时要征求价格主管部门的意见。

上述法规规定了价格制定和管理的基本原则，目前的主要问题是缺乏可操作的程序和标准。此外，《价格法》和《电信管理条例》对电信服务价格管理者的规定还有不清楚之处，在实际工作中存在多头管理的问题。

（二）管理部门和管理程序

电信资费的实际管理部门是信息产业部，实行国家和省两级管理。省级管理机构主要负责价格监督执行以及部分政府指导价备案工作，其它工作由国家管理部门完成。在程序上，信息主管部门在政府定价和政府指导定价中要征求价格主管部门意见，还要举行听证会听取有关各方意见，另外政府定价还要国务院批准。

消费者对价格管理程序不透明意见较大。2001年初资费调整方案中，管理部门降低了国内和国际长途电话资费、出租电路资费以及互联网业务资费，提高了固定本地电话资费，并改革了计费单元。该方案应该说是有利于资费结构平衡的，但是有关方面没有提供有说服力的依据，召开的价格听证会又没有充分的透明度，公众和舆论提出了许多批评意见。

（三）定价方式和标准

1．用户资费

地方区内电话、长途和国际电话、移动电话、IP电话、线路出租、ISP通话等业务的基本资费（包括月租、通话费）以及互联互通接续费都由国家管理机构定价。以这些基本资费为基础的浮动价及一些新的增值业务资费，或为政府指导价，或为市场价。

现行政府定价的基本方法是合理回报定价，实际执行中存在以下问题：①没有严格按地区和业务核算成本，这与业务资产的界定不清和成本分摊方法比较随意有关；②利润率的确定缺乏依据，这与目前的普遍服务实施方式及对电信业务的性质认识有关。因此，目前的政府定价方式不符合垄断业务管制的基本原则，不能保证社会福利最大化。③价格体系简单，缺乏象包月制这样的多种收费方式。④该定价方式对运营商激励效能不足。

增值业务基本实施市场定价，或政府指导价，主要的问题是：①主导运营商对本地接入业务和数据信息服务业务实行混合经营，存在利用交叉补贴阻止其它运营商进入的问题；②基础业务的价格高导致了增值服务总价格的偏高。

2．互联互通资费

互联互通接续费是以用户资费为基础参考有关情况制定的。由于缺乏合理的互联互通成本核算基础，互联互通接续费实质是针对大客户的批发价或折扣价。

对接续费计算方法及真实成本认识不一致，非主导运营商与主导运营商在互联价格上分歧较大，政府裁决也相当困难。互联互通的价格水平直接关系到竞争的公平性和非主导运营商的生存。

（四）普遍服务

目前的普遍服务依然延续旧体制下形成的依靠主导运营商内部交叉补贴支付普遍服务的成本的模式。该模式导致电信价格的扭曲，降低市场效率。另外，对普遍服务的标准缺乏明确的规定和对实施成本缺乏核算，这既不利于普遍服务的实施，又不利于资费体制的改革。

（五）不对称价格管制

管理部门对固定电话和移动电话业务的主导运营商实施不对称价格管制。该政策在对主导运营商进行政府直接定价管制的同时允许后进入的运营商以低于主导运营商价格10％的幅度展开竞争。该政策的主要问题是执行不严格，以及政策实施和取消的条件不明确。

（六）价格执行

管理部门对基础业务实施了严格的管制方式，但是部分运营商在部分业务上没有遵守政府制定的价格，主要体现在具有一定竞争性的业务上。例如国家规定移动电话月租费为50元，联通价格可低10-20%，但2000年，月租费联通平均为31元，中国移动平均为41元等。

三、电信市场结构改革与价格政策改革

电信资费体制和政策除了要适应目前的市场结构外，还要考虑未来的市场结构改革。电信资费政策要促进市场结构改革，并在市场结构改革过程中调整资费管制的方式。表3反映了电信市场与相应价格政策的基本关系。

（一）中国电信市场需要继续调整结构，强化竞争

各国的电信实践表明，除本地接入网即网络的“最后一公里”具有自然垄断特性外，其它业务在一定的技术经济条件下可以是竞争的，即可以在管制互联互通的基础上引入竞争。目前中国电信业主要业务市场结构的基本情况是：固定电话业务（含本地、长途和国际业务）由中国电信公司垄断；移动电话业务是双巨头竞争，但中国移动公司拥有市场控制性份额；商业ISP业务由中国电信公司占有控制性份额。中国电信业的这种状况与过去的传统体制有关，由于主导运营商一直延续了一体化经营的模式，长话和市话混合经营，互联互通问题和交叉补贴没有真正解决，竞争局面很难形成。目前正在研究的对中国电信南北分割的方案中应该包括公司结构改革和业务分离的内容，以促进竞争局面的形成。

（二）市场结构改革与价格管制相互促进

在目前的市场结构下，政府应该对实际处于垄断状态的业务进行价格管制，以平衡运营商和消费者的利益。另一方面，管制的方式必须有利于引入竞争，即要合理管制互联互通，逐步形成基于成本的资费体系，同时，还要平衡资费结构，防止主导运营商利用交叉补贴阻止其它运营商进入。目前的价格体制和政策必须进行改革，以促进电信市场的改革。

（三）在市场结构改革过程中逐步放松价格管制

在市场结构改革过程中，随着部分市场竞争性增强，管理者将逐步放松价格管制的程度，直至基本取消价格管制。因此，现行的价格政策在市场结构改革过程中将发生较大的变化。但是，对于瓶颈设施（目前主要是接入网）必须坚持必要的价格管制，这是保证维护其它业务市场竞争的前提。

表3  主要电信业务特性、现状与价格政策

注：市场特性随技术发展而发生变化。

四、加入WTO将加快电信资费改革步伐

WTO协议对中国电信资费管理体系的影响来自于两个方面，一是有关资费条款的直接影响，主要包括“消除交叉补贴”和“建立基于成本的互联互通价格”两个方面；二是有关管理体制和市场结构的条款对资费体系的间接影响。

（一）消除交叉补贴

WTO在维护市场竞争的条款中要求运营商消除违反竞争的交叉补贴行为。要消除交叉补贴，必须建立必要的价格管制制度，并消除导致交叉补贴的结构因素，其要点是：

建立管制会计制度  明确各项服务的真实成本，在获取真实成本信息基础上管制价格。

改变政府定价的现行方式  明确价格与成本的数量关系，建立基于成本的垄断业务价格管制方式。

对主导运营商纵向混合经营的组织结构进行调整  明确各业务的财务边界，为监督企业消除交叉补贴和制定合理互联互通价格创造条件。

改变目前普遍服务的资助方式  消除普遍服务对交叉补贴的需求。

（二）互联互通定价基于成本

WTO协议要求建立基于成本的互联互通价格，为此管理者要做到：建立管制会计制度，明确各项服务的真实成本；明确互联互通的定价方式，即明确选择何种成本确定方式以及价格与成本之间的数量关系。

（三）管理体制的改变对资费体制的影响

WTO要求管理者相对于运营商机构独立，管理程序透明，管理立场公正。中国的信息主管部门已经实现了政企分离，管理程序还需要改进，管理立场是原则性要求。它对电信体制的影响主要是：政企分离为管理者公正管制价格创造了条件；管理程序透明有利于保证资费的公正性和合理性；政企分离后，管理部门在行政管理权力弱化的情况下需要建立基于法律法规的价格管理机制，这要求进一步完善有关法律法规；管理者还需要在信息不对称条件下，建立必要的信息获取制度。

（四）市场结构变化对资费体制的影响

加入WTO必然会加速中国电信市场结构的变化：WTO要求市场开放，中国承诺要分阶段分地区对外开放；WTO要求维护市场竞争，对主导运营商的行为提出了要求，对互联互通作出了详细的规定，对稀缺资源的使用和普遍服务的方式也有要求，这些都有利于形成公平的竞争性环境。

市场结构的变化是中长期的，变化的趋势是新的运营商不断增加并发展壮大，市场的竞争性不断增强。因此，它对资费体制的影响也是中长期的，它将导致竞争性业务逐步放松价格管制。

WTO对电信资费体制的影响是积极的，它将促进电信资费体制和政策向合理方向改革。

五、国外电信价格管制的经验

（一）建立完善的法律法规体系

发达国家一般利用法律对电信服务定价原则作出明确规定，如美国1996年电信法规定互联互通要按照前瞻性长期增量成本定价。同时电信管理机构制定具体的实施方法，如FCC为执行电信法关于互联互通的定价原则专门开发出“全要素增量成本”的定价方法，保证电信法的实施。

（二）实施透明的管制程序

价格管制程序的透明是发达国家保证公平和防止“管制俘虏”的主要手段。发达国家，如日本，在举行价格听证会时，不仅公布会议的详细内容，而且公布参加会议的代表和专家的个人意见，以提高价格政策的公正性。

（三）在市场改革的基础上放松价格管制

以美国的长途电话业务为例，美国电信管理机构FCC在1981年将AT&T定为主导运营商，实行合理回报率管制，因为它控制了全美国80%的电话线和几乎全部的长话业务。1984年AT&T的本地电话被分拆出去成为七家地方运营公司，AT&T只在竞争性的长话市场占有控制地位，联邦监管条例进行了相应调整并逐渐放松对AT&T的管制。其后，长话市场的竞争性不断增强，1989年FCC停止了对AT&T的回报率价格管制，开始采用最高限价法来管制AT&T。1991年，FCC又取消了以最高限价法对竞争较为激烈的业务进行的管制，而只需备案。1995年，FCC把AT&T划为非主导国内电信运营商。

（四）自然垄断业务用户资费管制从合理回报率法向最高限价转变

英国于1984年6月首先采用最高限价来管制电信价格，随后，西方发达国家纷纷改合理回报率法定价为最高限价法定价。美国FCC于1991年对本地电话运营商采用了最高限价法与回报率法则相结合的方法。该方法规定：如果回报率在一定水平之下，本地电话运营商可保留全部利润；如果超过这个水平，本地电话运营商就要将超额利润的50%让与消费者；如果回报率达到一个更高的水平，则适用纯粹的合理回报率定价的监管方法。1997年，改为完全的最高限价管制。

（五）竞争性业务用户资费向放松管制和取消管制转变

美国在长途电话业务对AT&T的价格管制调整过程正反映了这一点。其它国家也有类似经历。

（六）互联互通资费管制逐步向长期增量成本法转变

美国、加拿大、澳大利亚、日本等国家先后采用了该方法。

（七）在市场改革和管制改革过程中实现资费“再平衡”

资费再平衡是描述电信市场从垄断向竞争转变后价格结构变化的概念。西方发达国家在电信改革中都出现了此现象：长途和国际长途电话业务资费出现大幅度下降，本地电话业务资费出现一定幅度的上升。这主要是交叉补贴取消后价格向成本回归的结果。有些国家的本地电话价格上升后又有所下降，这是运营商提高效率后的结果。

（八）利用不对称价格管制引入市场竞争

发达国家在市场改革过程中普遍对主导电信运营商采用了不对称价格管制。美国FCC在1981年将AT&T定为主导运营商，对其价格水平和定价程序进行了管制，直到1995年才完全取消。日本在1985－1996年间对主导运营商NTT实行合理回报率管制，管理部门有意在NTT和新进入公司之间维持10－20％的价格差，使新进入公司可以利用较低的价格去参与竞争。

（九）普遍服务由内部交叉补贴方式向设立基金方式转变

设立普遍服务基金是市场向竞争转变要求取消交叉补贴后的必然选择。

六、政策建议

（一）资费政策的指导原则

电信资费调整应该坚持以下原则：

兼顾有关各方的利益。利益各方包括运营商、消费者、投资者、政府等。

有利于提高电信市场的效率。效率目标包括：资源配置效率，即价格政策要引导企业合理配置资源；生产效率，即价格政策要激励企业提高投入产出比；动态效率，即价格政策要鼓励企业投资和技术革新。

符合WTO的有关规则。这不仅是因为中国政府已作了相应的承诺，更因为它有利于中国电信业的发展。

（二）分两个阶段逐步建立新的价格体系

由于中国电信业的许多重大基础性问题尚未解决，中国的电信市场正尚处于快速变革过程中，因此建议分两个阶段逐步调整并形成符合WTO规则的和高效率的资费体系。

1．第一阶段（3-5年）：初步建立与电信改革时期相适应的资费体系

该阶段的特点是：电信业市场结构不合理，电信业管理的有关法规和手段很不完善，加入WTO要求电信业加快改革调整的步伐，电信市场结构和电信管理体制处于快速的变革过程中。本阶段的基本目标是初步确立基于成本的价格体系和促进市场竞争的价格管制体系。

2．第二阶段：建立高效率的资费体系

经过前一阶段的改革和调整，竞争性的市场结构基本确立，资费管理的基础构架基本形成。本阶段的目标是真正建立高效率的电信资费管理体系。

（三）第一阶段的任务与资费政策

完善有关的法律法规。有关法律法规要进一步明确资费管理的有关原则，特别是垄断性业务和互联互通业务的定价原则，同时管理部门还要制定可操作的办法和程序来保证资费政策得到有效贯彻执行。

改进管理体制和管理程序。电信资费政策的行政管理部门应该明确指定为信息产业主管部门，因为电信资费政策的管理是一项技术专业性很强的工作，多头行政管理容易造成责任不清，且增加政府和企业的成本；资费管理程序要增强透明性。管理部门要及时充分公布有关价格管理的信息，特别是要真正发挥价格听证会的作用，通过价格听证会协调有关各方的意见，提高决策的科学性和公正性。

建立电信业管制会计制度，为建立合理的电信资费体系和有效的管制奠定基础。世界各国都制定了专门的电信业管制会计制度，规定电信业务的分项核算、分摊办法及相应的信息公示办法。电信业管制会计制度的作用是：为合理融资并评估其绩效、垄断领域的价格管制、互联互通成本、普遍服务补贴提供财务成本核算基础。电信业务的某些共有成本要很准确地分摊到各项业务上有一定难度，但按公认合理的方法是大致可以合理分摊的。

对具有垄断特性的基本服务（以本地电话为代表）零售价格按大类业务实行以合理回报率法为基础的价格管制。目前的政府定价实际上是在成本要素不十分清楚情况下的定价，不符合垄断领域政府价格管制的一般原则，对利益相关者不尽公正。国际经验表明，在业务分开情况下合理回报率定价在一定程度上能兼顾运营商和消费者的利益。如果和电信业管制会计制度的建设及主导运营商必要的组织结构调整相结合，该方法有可能较快推出。该方法的缺点是对运营商的激励效能低，可以采用如延长成本审核期限、允许价格在一定范围浮动、对垄断业务服务（如按时间收费和包月制等）实施一揽子价格管制而非逐项管制等方法，强化对运营商提高效率的激励。

先采用合理回报率定价而不是最高限价定价的原因是：①合理回报率定价是最高限价的基础，因为最高限价在设立初始限制水平和在进行定期审查时都要参考合理回报定价的结果；②合理回报定价可以减少运营商的风险，以利于运营商较好过渡；③中国电信业处于发展时期，合理回报定价可能带来的过度投资相对于最高限价可能带来的投资和服务下降危害相对较小；④在电信企业建立有效的公司治理之前，最高限价的激励效能难以发挥。

根据国外的实践经验，在取消交叉补贴和建立基于成本的价格体系时，本地电话价格可能会有所上升。管理者和运营商必须向消费者提供有说服力的证据才能取得消费者的认可，此时，制定并实施管制会计制定必不可少。

对具有竞争特性但目前实际上是垄断的业务（如固定长途电话）零售价格实行以合理回报率法为基础的价格管制，并随市场竞争的加强不断放松管制。对该类业务按合理回报率价格管制可兼顾运营商和消费者的利益。在实施合理回报率管制后可逐步转变为最高限价管制。对该类业务的管制是暂时性的，随着竞争的引入将逐步放松管制。

互联定价由用户折扣价变为基于成本的互联价格管制。采用基于成本的互联定价方式，是WTO构架的要求，是广大新进入者及增值服务商的要求，有利于促进竞争，有利于更广泛地获得电信网络的社会效益。近2年，可以适当修正的历史成本法起步，到第二阶段再转移到前瞻性长期增量成本法。目前采用历史成本法，主要是考虑到中国主导电信运营商由于传统体制的影响投资效率较低，调整结构和提高效率要有过渡适应期。适当修正的含义主要指要考虑未来需求变化对成本的影响。

对竞争性业务放开价格管制。放开价格管制的实质是让企业根据市场情况定价，但对影响面大的价格实行备案制，主导营运商只有在竞争性业务和非竞争性业务完全独立后才能完全自主定价。

继续实行不对称价格管制政策。目前的不对称价格管制对中国形成竞争性的电信市场起到了积极的作用。本阶段要制定取消不对称管制的条件，在市场达到设定目标并且互联互通较为公平合理时，可相机取消不对称管制，条件如不成熟，则在第二阶段再作调整。

改革普遍服务方式。建立普遍服务基金。基金可从国有股红利、号码资源使用费、频占费等多个渠道筹集。在基金建立前需要确定普遍服务的范围和成本。普遍服务可以先由主导运营商提供，以后逐步考虑招标。确定与中国国情相适应的普遍服务目标和计划，要有合理的规划和独立的预算及预算控制。

提升电信管理机构的管制能力。在过渡期由于管理机构缺乏经验，相关法律不完善，司法体系效率低，在电信部门完全政企分开的条件下，需要采取多种手段提高电信管理部门的政策管制能力。

（四）第二阶段的资费政策

本阶段的政策以提高市场效率和管制效率为基本目标。

主要政策包括：垄断性业务的零售价格实行包括激励因素的最高限价管制；竞争性业务的零售价格在市场改革达到目标后取消管制，实行市场定价，重要价格实行备案制；互联价格实行前瞻性长期增量成本法管制；基本取消不对称管制。

（作者单位：国务院发展研究中心企业所）

来源《中国信息年鉴-2002》