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电子政务是我国当前的一个热门话题。2001年８月，国家组建了国家信息化工作领导小组，国务院总理朱鎔基亲自担任领导小组组长。在2001年12月召开的国家信息化工作领导小组第一次会议上，提出了推进中国信息化建设须遵循五大方针。其中第二条即强调电子政务建设：政府的信息化建设要从中央政府抓起，进一步加快和完善“金关”、“金税”、“金卡”、“金盾”等工程的建设；会议还明确把电子政务作为首要的工作来抓，确定2002年国家信息化的重点是电子政务建设，由中央牵头从上至下推广。由于中央及地方各级政府高层领导的强力推进，在全国范围内，电子政务建设已经掀起热潮。
事实上，由于电子政务被普遍认为有助于提高政府效率和服务水准，并能有效地防止官僚主义和官员腐败，在世界许多国家，已经明确将其列入国家的优先发展战略之中。在信息高速公路的五个应用领域中，电子政务被许多国家列为第一位。同时，电子政务也是一个新鲜概念。90年代末期，随着互联网产业的兴起，人们把计算机网络包括互联网，应用于政府活动中，这种应用在中国称为电子政务，类似的说法包括电子政府，数字政府，网络政府，政府信息化等。
电子政务这个新概念被无数不同背景的机构或个人在用自己的方式解读和阐述，很自然人人都有自己眼中的电子政务。但当电子政务被众多机构或个人进行讨论交流的时候，尤其当电子政务已经成为全国各地正在进行的浩大工程的时候，给电子政务清晰的定义无疑是十分重要的。
什么是电子政务？
在中国，电子政务是舶来品。追本溯源，看看在电子政务方面已经具有领先地位的几个西方发达国家的政府机构关于电子政务的定义：
在美国，主管电子政务的政府机构是管理预算办公室（Office
of Management and Budget），副主任Sally Katzen 女士将电子政务定义为：电子政务是关注公民和企业用户需要，使他们能够一周7天，一天24小时不间断地访问政府的信息和服务。电子政府极大地依靠政府机构利用互联网及其他新技术，流畅地，迅速地，有效地，廉价地接受，发送信息与服务；[1]
澳大利亚主管电子政务的信息技术与管理部认为：电子政务指普遍地利用信息技术，特别是利用电子商务，为公民和组织提供更方便访问政府的信息与服务；[2]
英国国务秘书处的电子政务专家Rogers
W'O Okot-Uma先生认为：电子政务指将政府服务用电子方式发送给公众的过程与结构[3]
类似的电子政务定义还可以列举很多，虽然侧重点不一，但有一点是共同的，大家都把目光聚焦在政府对公众等外部用户的服务。在西方，一般把政府对公众服务部分称为前端（Front
Office），把支持对外服务的内部业务处理部分称为后端(Back Office)。发达国家的电子政务强调前端的原因在于政府的主要目标是利用互联网等新技术更方便快捷为外部用户服务；而在后端，政府机关内部比较高效，并且利用信息技术实现内部事务信息化的进程早已在互联网兴起之前基本完成，信息化程度已经较高。
反观中国，中国是一个复杂的大国，各地区经济发展不均衡，总体水平较低，在广大的欠发达地区，公众在与政府机关打交道的时候，为办成一件事，必须奔走于各相关的政府机关之间，很多时候是被动等待来自政府官员的处理结果。而在政府机关，尤其基层机关内部，即使购买了电脑，也只是打字机的延伸。大量的公文流转，业务处理仍靠纸质+电话方式进行。不同的是，政府机关之间在进行信息交流时，很多是靠电话传真，以及传统的邮寄和专人投递。
在以前的政府上网热潮时期，许多政府机关建立了网站，发布了一些本机关职能介绍，政策法规，联络方式等静态信息，而为公众带来更多价值的真正的在线服务却寥寥无几。于是等热潮一过，相当多的政府网站成了被遗忘的角落，数月没有更新网页的网站不在少数。究其原因，当然部分是由于政府机关意识转变不够，服务意识需要加强。而笔者认为，政府机关内部办公和机关之间协同办公的电子化程度太低是决定性因素。当公众服务的后端还在以传统的低效率方式进行的时候，是不可能支撑起前端大规模的电子化应用的。因此，我们认为当今中国的电子政务建设不但包含前端，即电子化对外服务，也应当包括后端，即政府机关内部的电子办公和不同机关间的协同办公。同时推进对外服务，内部办公，协同这三方面的电子化，这才是符合中国实际的电子政务。
电子政务应定义为：
电子政务是政府机构利用现代信息网络技术，实现高效，透明，规范的电子化内部办公，协同办公和对外服务的过程。
图1
图1显示了互联网实验室所定义的电子政务的三个层面，即电子化的内部办公，协同办公和对外服务。
本文的题目是中国电子政务的效果评测。电子政务的效果评测是电子政务这一大主题下的一部分，而这一部分随着电子政务建设的不断推进已经变得越发的重要。
首先我们看一看：什么是电子政务的效果评测？
电子政务的效果评测是指用定性或定量的分析方法，对电子政务的现状进行描述的过程。电子政务的效果评测目前是国际上逐渐兴起的热门话题，相当数量的研究机构，咨询公司，政府机构都在发展自己的评测体系。这些体系的方法论各有千秋，我们对此已做了广泛的研究，请关注互联网实验室即将推出的相关报告。
对于评测的对象，即什么是电子政务的效果这一话题，各派专家众说纷纭，莫衷一是。有的认为是指电子政务具体的产出，比如与电子政务相关的基础设施（网络，数据库）等完善程度，电子政务系统提供的不同服务的种类。也有不少专家将电子政务对政府，对公众等各个社会要素产生的影响归为电子政务的效果，比如政府效率的提高，公众对政府满意度的变化等。
笔者认为，在电子政务的价值链（如图2所示）中，电子政务的“产出”是有形的。比如三网一库的建设，电子政务导致的政府组织结构的变动等等。电子政务的“影响”是无形的，给社会环境带来的影响，比如政府工作效率的提高，政府透明度的增加，由于弱势群体参与电子政务带来的社会公平度的增加等等。“产出”和“影响”共同构成了电子政务的现状。从投资回报的角度看，“产出”和“影响”也共同构成了，相对于“投入”的，电子政务的回报。互联网实验室如何定义电子政务的效果，也就是选取那些要素来描述电子政务的效果，请详见后文“互联网实验室的电子政务效果评测体系”一节。
图2
国际国内众多机构，包括互联网实验室，对电子政务的效果评测这一话题已经有相当的研究，研究意味着投入。要证明相关的投入是有意义的，我们必须说明：
为什么要评测电子政务的效果？
如上所述，在国内建设电子政务，实现政府机关内部办公，机关之间协同办公和政府对外服务的电子化，需要大量的投入用于软硬件，网络等基础设施建设，后续的系统运营维护，以及相关的咨询，人员培训等方面,从而带动起一个巨大的电子政务应用市场。据CCID统计，2001年我国电子政务的IT采购已经达到283亿元。预计2002年投资额将达到350亿元，增长20％以上，其中中央政府用于电子政务的资金就不少于50亿元。以金字工程为首分析，除传统的“三金”工程外，2002年将有系列的电子政务工程出台，包括“金审”、“金盾”、农业信息化、国务院电子政务平台，财政部信息化，“金卫工程”等。其中“金盾工程”预计3年总投资65亿元，2002年一期投入就有36亿元。三期“金税”工程的投入也不会少于二期的23.5亿元。数字图书馆的建设也有数亿元的投资，而国家旅游局的办公、商务和旅游信息三级网建设的投入也有上亿元。
所有这些电子政务项目几乎均由各级政府买单，也就是说是花纳税者的钱。由此这一轮的电子政务建设如何避免以前政府工程所走的弯路，杜绝腐败和浪费，按时高质量地组织和实施已经成为各方面人士的热切希望。为实现此希望，对电子政务的效果进行评测是一个必要的，有意义的手段。这是因为：
1. 效果评测可以成为电子政务规划的一部分，明确目标，提高项目成功率。科学的规划已经公认是项目建设成功的关键。在电子政务规划中，将效果评测作为其中不可分割的一部分，可以在最初阶段就把那些无法，或很难进行效果测量的子项目排除在外，使规划目标明确，重点突出，从而提高项目的成功率。这一点在国内显得尤其有现实意义。过去很多政府项目正是由于很难进行客观的效果评测，而被笼统地认为“具有较大社会效益”，成为某些人办事不力，资源浪费的借口。
2. 效果评测可以在项目实施过程中促进项目不断改进完善，提高项目成功率。在规划实施过程中，通过政府机构内部或第三方中立机构对电子政务进行持续不断的效果评测，可以了解电子政务建设的现状，认清与规划中目标的差距，从而确定下一步推进的方向。这种持续的改进可以保证实践与规划的偏差能够得以及时纠正，避免重大损失，保证规划目标的完全实现。
3. 效果评测可以在项目完成后，确定阶段性目标的实现程度，从而有利于进一步调整完善。人们已经基本上接受一个观念，即电子政务的建设是一个长期渐进的过程，很难在现阶段就完全看清电子政务的终极目的和状态，因此，分阶段的电子政务规划成为明智的选择。在某一阶段性目标实现后，通过效果评测，认清那时的现状，站在新的起点再制订下一阶段的规划，有利于更有效地推进电子政务的长期建设。
可见，在项目实施前，实施中和实施后进行电子政务的效果评测，对电子政务的成功具有实质性的作用，效果评测应当成为电子政务的不可缺少的重要组成部分，
怎样进行电子政务的效果评测，我们在分析借鉴国内外研究成果和自身经验积累的基础上提出以下看法：
一、电子政务效果评测体系
电子政务的效果包括四个维度，分别是：社会参与度，用户体验度，E化成熟度和环境变革度。每一个维度包含了五个要素，每个要素的名称及含义解释如下。在这里需要强调的是，由于电子政务包含内部办公，协同办公和对外服务三个层面，电子政务的“用户”，不仅包括政府外部的企业，团体，公众等用户，也包括了政府机关内部的工作人员。
四个维度和各自五个要素分别简述如下。
（一）社会参与度
1．访问途径
用户访问电子政务提供的信息，服务时所用的电子化手段。其中包括人们比较熟悉的互联网，电话传真，同时也包括人们不太熟悉的方式如EDI(Electronic
Data Interchange),有线电视，视频会议，触摸屏等。
2．公共终端
能被多用户使用的支持以上访问方式的终端。比如公用电话机，公共网吧里面的PC，在固定地点摆放的触摸屏终端等等。
3．服务广度
服务广度是指政府机关内部，机关之间或机关对外的传统服务中已经通过电子化形式得以实现的比例。假设某机关传统上提供100项对外服务，而电子政务已经实现了其中的70项，这个机关对外服务的广度则为70%。
4．参与人群
政府机关内部服务对象(政府工作人员)和外部服务对象(公众，团体和企业)中，已经改而使用该政府机关的电子政务的比例。
弱势群体
特指那些相对于主流人群，使用电子政务有较多困难的人群，比如低收入人士，残障人士，老年人等参与电子政务的程度。
（二）用户体验度
1．开放度
政府机关通过电子政务向外界公开政务的程度，以及支持的少数民族语言和外语的数目。
2．应用深度
电子政务服务的完备程度，也就是较之理论上可以达到的最高程度，某项服务在现有电子政务系统中实际达到的程度。
3．反馈速度
实施电子政务以后，政府机关的用户反馈速度和不使用电子政务时的用户反馈速度的比较。
4．价值网络
为用户提供服务时，电子政务整合机关内部，其他相关政府机关和非政府机构的各种资源的网络。
5．个性度
电子政务围绕用户的需求，为用户提供个性化服务的功能的完善程度。
（三）E化成熟度
1．信息管理成熟度
政府机关对电子政务所用信息的采集、传递、使用、公开等各方面的管理现状。
2．网络建设成熟度
政府机关对电子政务所涉及的内部网络，机关间专用网络和对外服务的公众网络各自的完善程度。
3．数据库建设
电子政务所需的共享信息数据库的信息完整程度，服务对象广泛程度，数据更新及时程度等方面的现状。
4．技术使用成熟度
电子政务中使用的各种技术的稳定性，兼容性，可扩展性，集成度等各方面所达到的程度。
5．安全保障成熟度
电子政务在数据加密，访问权限，防黑客，防病毒等安全方面和保护隐私方面所采取措施的完善程度。
（四）环境变革度
1．培训情况
关于电子政务知识技能，政府工作人员和外部用户（公众，企业，团体）接受培训的频度和投入。
2．人员准备度
通过实施电子政务，政府机关内部电子政务专职人员，内部一般员工和外部用户关于电子政务知识技能的提高程度。
3．态度
实施电子政务以后，政府机关内外部的用户对电子政务本身和其带来的变化的支持程度。
4．组织变革度
实施电子政务以后，政府机关为适应电子政务需要，改变旧有组织结构和业务流程，建立新体系的程度。
5．工作效率
实施电子政务以后，政府机关工作人员工作效率提高的程度。
图3
图3显示了上述的指标体系。
针对某一单位的电子政务建设，我们利用自测问卷，深度访谈和外部评估等多种途径，对上述二十个要素进行量化描述。
二、这套评测体系的特点在于：
（一）体系比较全面。正如以上提到的，这套体系同时涵盖了电子政务的具体产出和无形的影响。比较全面地描述了电子政务对各方面人群（政府机关的领导，电子政务实施人员，内部一般职员，外部的公众，企业，团体，弱势人群）的影响。
（二）这是一套量化体系。对四个维度下共二十个要素均使用量化方法描述，并且这种量化方法是可操作的，比较容易实现的。
（三）这套体系比较适合中国国情。如上所述，我们将电子政务定位为符合中国国情的三个层面，即内部办公，协同办公和对外服务。这套体系对这三个层面各自的二十个要素都进行了量化描述。
(作者单位 互联网实验室)
来源《中国信息年鉴-2002》
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