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一、我国信息化立法现状及存在的问题
（一）我国信息化相关立法概况
2001年年底，为做好对国务院信息化办公室的支撑工作，中国电子信息产业发展研究院信息化研究中心曾组织人力，对我国与信息化建设相关的法律文件作了一个较为细致的梳理，对我国信息化立法所取得的成就、所处的地位、所面临的问题、可资借鉴的经验教训、急需突破的方面等问题作了较为全面的考察。
信息法律体系是指国家制定的调整在信息的取得、使用、转让和保护等过程中所产生的各种利益问题和安全问题的全部法律规范。我们在历时两个多月的立法摸底工作中，共收集了国内有关信息化的法律文件约2700件（同时收集了国外的有关信息化立法近百件，包括有中文译文的30多件），并以立法调整的对象和内容为标准，将其分为几大类，同一类立法又按照立法的效力层次进行再次分类。六大类主要是：
1．电子政务类。电子政务是指政府通过互联网提供在线信息与服务，简单地说就是在互联网或各种网络上建立的虚拟政府。主要是有关国家政务活动的法律、行政法规和规章和地方法规，大约为2,200件。
2．电子商务类。广义上讲，电子商务泛指一切通过电子手段进行的商务（活动）；狭义上的电子商务仅指以互联网(Internet)为平台而进行的商务(活动)。这方面的立法大约为50件。
3．信息安全类。即有关保护信息内容的安全和信息设备的安全的立法。主要包括有关计算机、计算机系统及信息网络安全的立法、惩治计算机犯罪的立法以及保密法等，大约为200件。
4．信息产业类。即有关信息产业发展的政策、信息产品生产与销售的管理、信息基础设施建设与维护的管理等的立法。大约有100件。
5．信息产权类。其核心为知识产权，主要体现在专利法、商标法、著作权法、计算机软件保护、集成电路保护、商业秘密保护方面。大约有40件。
6．标准类。考虑到标准问题对于信息社会、信息产业意义重大，因此将标准和标准管理单列一类。这方面的立法大约有30件。
（二）我国信息化立法存在的问题
从总体上看,我国的信息化立法已取得了一定的成就，例如在关于信息保密、计算机系统的安全等方面，特别是有关知识产权的立法已经具备一定的基础，形成了初步完善的体系。但同时也应看到，我国的信息化立法任务还相当繁重，特别是在政府信息资源管理、政务信息公开、信息市场的规范化、隐私权的保护等方面,仍存在许多的空白地带,均无相应的法律加以规范。信息化立法表现出零乱性、无纲领性，大多数有关信息化的规范性文件立法层次较低，缺乏整体上的协调，基本上是“头痛医头,脚痛医脚”。此外，许多人还未从传统的法律思想的窠臼中解脱出来，对信息立法还没有引起足够的重视。
目前我国信息化立法主要存在以下一些问题：
1．信息化立法缺乏统一的体系
我国有关信息化问题的立法中缺乏一个地位较高、具有统帅性的基本法。各种部门规章由于利益的驱使、视野的局限性等原因，不大可能考虑本部门以外的问题；至于其他间接调整信息化建设的较高层次的立法，也因为没有一个上位法或同位法提出具体要求或者作参照，在起草过程中也往往不同程度地忽略了信息化建设的需要。结果是：有关信息化问题的部门、地方规章数目多，内容重复、冲突、空白的现象比较严重，不能形成一个有机的体系。
2．有关信息化建设的立法地位普遍不高，调整乏力
迄今为止，我国的立法机关还没有为信息化建设制定一部专门的法律，现有的立法多为部门、地方规章，在整个法律体系中处于最低的层次，且一般只解决某个领域、行业或地区的一些具体问题，甚至是一般的技术性问题，缺乏对信息化体系整体的把握。结果是：我国信息化立法的效力较低，对国家立法体系中其他间接调整信息化建设的法律、法规缺乏影响力，相关法律、法规不能很好地整合，从而使国家立法对信息化建设的调整乏力。
3．相关法律、法规缺乏直接规范国家信息化建设的内容
党和国家对我国的信息化建设给予了高度的重视，但是，在立法上，这种重视远远没有体现出来，党和国家有关信息化建设的一系列大政方针在立法上均无体现，暴露出我国信息化法制建设的严重滞后性。目前我国与信息化相关的许多法律、法规在制定时没有对信息化问题予以应有的重视，使相关的条文呈现出虽然勉强可以用，但是具有不直接、不贴切的特点，属于“隔靴挠痒”式的调整。这也是立法对信息化实践调整不力的直接原因。
4．信息化立法追求“小而全”，造成立法资源的浪费
据我们初步的统计，我国与信息化问题直接或间接相关的法律、法规、规章有2000多件。但是，规章占了相当大的比例（约占近90％），而且在规章这个层次上，许多内容是重复的。因此调整的效果没有明显的提高，制定和实施起来成本却大大增加，造成立法资源的巨大浪费。
二、加强信息化立法的重要意义
江泽民总书记曾经在一次谈话中指出，信息化主要是个立法的问题。这个论断准确地揭示了法制在信息化建设中的重大意义。
人类正在向信息社会迈进，产生了许多迥异于农业社会和工业社会的社会关系，许多旧的社会关系也发生了重大的甚至根本性的变化。正在全球范围内兴起的信息技术革命，使社会关系发生了较以往历次技术革命更为彻底、更具根本性的改变，其最大的特点就是社会关系的“虚拟化”，以及虚拟化社会关系在全部社会关系中的比重不断增加。对这部分新的社会关系，必须要用立法予以调整。
信息化的发展必将导致社会形态和包括法学理论在内的思想意识领域的革命；反过来说，法律制度作为上层建筑中与经济基础最接近的一部分，是二者相互作用的桥梁。对下（经济基础），可以对信息化建设的规划和成功实践经验予以记载、巩固，并可以直接创设新的社会关系，从而保障信息化建设的顺利进行；对上（上层建筑），可以通过制度的创新和完善，直接或间接地影响或作用于其他所有领域，为信息化建设创造一个良好的社会意识环境。
（一）目前立法上的缺陷直接制约了我国信息化建设的发展
1．导致中央宏观调控乏力，信息化建设中条块分割、各自为政的现象严重信息化直接导致了经济的全球化，全球化最主要的特点就是规范、标准的统一性；反过来讲，信息化是个全局性的概念，只有在总的目标、战略规划、各种技术性标准和规范等重要方面达成最广泛的一致性，全国一盘棋，才能实现互联互通、信息流动顺畅，信息化建设才能搞好。
没有一部权威的法律或政策性文件对国家的信息化全局性的问题加以规范，是我国一直未能建立起有效的信息化宏观调控体制的根本原因之一。由于中央一级缺乏权威、稳定的信息化管理机构，地方也难以建立起机构以及人员、职责相对稳定的专业化管理体系，因而导致中央的精神缺乏稳定的贯彻落实体制。对中央的指示，各地方和各部门采取机会主义的态度：有利的一齐抢着做，没有利益的相互推诿；做坏了又无人负责。因此，中央的管理、调控意志，往往湮没在地方和部门这种利益争夺与责任推脱的混乱之中。
这种缺乏法律保障、极不健全的信息化规划、管理体制，必然导致中央调控无力、地方各行其是的局面。其最坏的结果，就是造成地方、部门之间信息垄断、割据，规范与标准不统一，形成一个个“信息孤岛”，从而破坏了信息化最基本的要求，即统一性。
2．不能充分利用社会力量，参与信息化的规划与建设
缺乏稳定、健全的信息化管理、调控体系，又无权威的立法对国家信息化的重大方针、政策予以记载、规范和宣传，导致我国缺乏系统的、统一的有关信息化的权威信息。至少有两种最重要的研究资源不能充分发挥作用：一是各种准政府性质的行业协会组织，二是各高校、科研院所等专门研究机构。行业协会组织是广大企业和政府联系的纽带，科研院所是国家重大课题的重要研究力量，二者同时肩负着向产业界和社会宣传的职能，在培育和形成全社会有关信息化的统一认识和意识方面，起着不可替代的作用。目前状况是，各种协会组织一般与相关的部门保持一致，而高校、科研院所则没有走出“象牙塔”的信息资源条件，存在跟不上信息化发展的步伐，理论与实务脱节，有关信息化方面研究成果不多的情况。
（二）加强信息化立法是在全球信息化浪潮中维护我国利益的重要手段
“立法”从本质上讲，就是一种分配权利（力）和利益的规则，谁争取到了制定规则的权利，谁就必然从中得到特殊的利益。这点在国际规则的制定中表现得尤其明显，而这正是发达国家争先恐后为全球制定信息化规则的根本原因。
信息化的发展，极大地加速了经济全球化的进程，与此相适应，制定法律和其他规则的活动也由一个国家的范围延伸至全球，而信息化立法正呈现出与传统立法不同的特点，即全球性立法对国内立法产生越来越大的影响。目前正是经济全球化的迅速发展时期，全球性的规则体系正在逐步形成和完善。发达国家正积极地通过占领全球规则制定权，实现许多过去不易达到的目的，包括本国企业对他国市场的进入、阻止他国企业对本国市场的进入、造成实质上的不公平竞争条件等等。如果我们不能争取到在信息化国际规则制定过程中的发言权，也许我们正在建立的标准体系、网络基础设施体系、国内规则体系中的某些部分将因不能与国际“接轨”而必须重建。这种人力、财力和时间的损失将是巨大的。
制定规则必须首先懂得规则。立法的本质，从主体上讲，是强者的“专利”。就信息化国际规则的制定来说，这里所谓的“强”，体现为经济实力和对信息化立法规律的掌握程度。对于发展中国家来说，最可悲的是在许多国际规则的制定中，因为不懂而不敢发言、不知道如何发言从而不能保护本国的利益。因此，加强信息化立法的理论研究，是加强我国信息化立法工作的一个重要方面。
三、对我国未来信息化法制建设的几点建议
（一）应当更新观念，加快信息化立法步伐
目前，许多发达国家和一些发展中国家正积极参与信息化国际规则的制订，在电子商务立法方面最为活跃，美国、日本和欧盟正谋求以自己的草案作为全球性立法的范本，其他国家则积极争取发言权，统一国际电子商务规则的出台是指日可待的事。
考虑上述紧迫的国际形势，我国的信息化立法必须适当超前于国内信息化的实践发展。我们必须抛弃“入世”前“成熟一个，制定一个”的立法思路，加强研究，确立“超国内实践发展、大力借鉴发达国家的经验，尽快完善国内立法，并争取制定信息化全球规则发言权”的基本指导思想，切实保护我国在全球的利益。
为此，我们首先必须保证国内立法的前瞻性和世界性，并尽可能地加快立法的进程。
（二）应当运用系统工程的科学思想
我国现有的立法除近几年制订的有关网络管理、网络安全等少量直接规范信息化建设的立法外，绝大多数以农业社会、工业社会为基础和调整对象，已经远远不能满足信息化建设和信息社会发展的需要，必须做出全面的、某些领域则是根本性的变革。这种变革包括对既有相关立法的全面清理和修订，也包括制订一大批调整信息化发展过程中出现的新的社会关系的法律规范，因而是一个随着实践的发展而不断建设和完善的庞大而复杂的系统工程。
因此，要想做好信息化立法工作，必须真正树立系统工程的观念，并用系统工程的理论与方法指导具体实践。“二战”后期，以武器研究和指战员配合作战为对象，系统工程方法论小试牛刀，初显威力，直接催生了现代军事科学，并成为其基本精神和灵魂。此后，系统科学方法论不断向自然科学和社会科学的各个领域进军，取得了一个又一个的突破性进展。半个世纪诸多领域的实践证明，系统科学是解决复杂系统问题行之有效的方法论。
系统科学就是研究整体与部分之间关系的科学。建设信息化立法这一系统工程，首先必须有整体的观念，进行战略的顶层设计，即确立正确的指导思想和基本原则，并以此为指导，设计出信息化立法的体系框架和规划，以便有计划、有步骤地建立和完善我国的信息化立法体系。
做顶层设计主要是理论研究问题，建设这样一项庞大而全新的系统工程，必须对法律制度赖以产生、实施的深层次的基础，包括社会政治、经济、文化传统、社会意识等进行全面而深刻的研究。目前，我国在这方面还很薄弱，但是，发达国家虽然在实践上先行一步，理论研究成果也不多。因此，基本上可以说我们与他们站在同一起跑线上。
系统工程的思想还要求在信息化立法工作中，强调国家级的统一规划和协调，这也是信息化建设实践的要求。信息化立法工作是个庞大、崭新的系统工程，时间紧、任务重。因此，在实施立法规划过程中，要本着“急用先行、循序推进”的原则，不断找出制约我国信息化发展的立法“瓶颈”，尽快提出立法解决方案，以保证信息化立法的最高效率和最佳效益。
（三）充分利用现有立法资源与积极创新相结合
信息化立法和传统立法只是调整对象（社会关系）的表现形式发生了变化，而法律关系的内容即权利、义务关系和基本原则均未发生改变，无论是电子政务或者是电子商务，都与传统的政务和商务相关，传统立法的基本精神、原则和关于权利、义务的规定，都可以为信息化立法所用；近几年我国也相继制订了一些信息化立法。应该重视这种资源，通过修改加以利用，以节约立法资源、避免传统立法和信息化立法出现“两张皮”或者冲突的现象；对于现有立法调整的空白，如电子签章、政务信息公开等领域，则应积极实施制度和立法的创新。
（作者单位：中国电子信息产业发展研究院信息化研究中心）
来源《中国信息年鉴-2002》
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