陈小洪  马 骏

电信业的技术进步和改革使中国电信服务业正在从完全垄断市场和计划体制向竞争性方向转变。参加WTO将加快中国电信业市场化和规范化的进程，并要求中国政府加快按市场和合理规制相结合的原则调整电信管理体制的步伐。

一、中国电信市场现状

（一）中国电信市场快速发展

中国电信市场在过去十年来发展迅速，电信服务业收入2000年已达3498亿元，占GDP的比重从“七五”期间约2％增长到约4％。互联网用户从1997年的67万户增长到2000年的2250万户。

（二）电信市场改革步伐快，形成了竞争性的市场结构框架

近几年中国电信业进行了广泛和卓有成效的改革：1993年开放了部分电信增值服务；1994年组建了中国联通公司和中国吉通公司；1997年中国电信（香港）境外上市；1998年全行业政企分开；1999年分拆中国电信，充实联通公司；2000年联通公司境外上市，组建中国网通公司；2001年组建中国铁通公司。另外，信息产业部先后给予100多家企业在全国范围的ISP经营许可。至此，中国电信服务业市场在各个业务上基本形成了多家企业竞争的总体格局（参见表1）。

另外，90年代中期以后，已有很多私人企业进入增值服务和相关服务领域，如ISP和ICP服务、移动电话服务业。

表1  电信服务市场竞争状况

    说明：X表示公司经营该项业务。数据来源：根据有关资料整理。

（三）实质性的竞争局面在某些领域尚未真正形成

中国电信在固定电话、互联网业务和中国移动在移动业务中拥有控制性份额。业务的垄断性来自于旧体制的影响和部分电信业务本身具有的自然垄断特性以及因电信业网络外部性带来的进入障碍。

表2  中国电信和中国移动在主要业务的用户份额（％）

数据来源：信息产业部《2000年通信业发展统计公报》等。

（四）电信市场中仍然存在一些未解决的重要问题

１．纵向一体化企业有待深化改革

纵向一体化企业，主要是同时经营长话、市话和数据业务的中国电信，基本延续了过去的组织结构模式，各业务间财务边界不清，无法保证消除交叉补贴和不公平竞争行为。

2．互联互通基本解决，但不完善

中国电信全面完成了与联通、移动、吉通、网通之间各种业务的互联互通工作。全国范围内联不上、联不通的问题得到基本解决。不完善之处是互联定价方式不完善、主导电信商资源信息不透明、互联计费规则不清且不尽合理等。

３．普遍服务依靠主导运营商的内部交叉补贴实现

目前的普遍服务依然延续旧体制下形成的依靠主导运营商交叉补贴支付普遍服务成本的模式，它与竞争性不断增强的市场不相适应

二、电信市场管理体制和政策

（一）管理体制

电信管理的法律基础是《电信管理条例》。国务院审批信息产业的重要改革方案，国家发展计划委员会审批重大资费调整方案。信息产业部负责行业政策的制定和实施；实行国家和省两级管理，地方通信管理局负责授权范围内地方电信业务的管理。信息产业部于2000年完成了政企分离的改革。

（二）进入管制

中国电信服务业长期实行严格的进入管制，过去一直由中国电信独家经营。

1993年原邮电部制定了《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》，该办法第一次明确非电信系统企业可以经营电信业务，但放开经营的电信业务不包括基本业务。放开经营的电信业务实行许可证制度（如无线寻呼）和申报制度（电话信息服务、计算机信息服务等）两类。允许进入的企业限制为国有企业、事业单位或集体所有制企业。

国务院信息化工作领导小组于1997年公布的《中华人民共和国计算机信息网络国际互联网管理暂行规定》明确从事互联网经营活动的单位的身份是企业法人或事业法人，没有所有制的限制。该规定的出台为90年代后期多种经济成份的ISP和ICP公司的发展创造了基本的法律依据。

2000年9月公布的《中华人民共和国电信管理条例》规定《电信业务分类目录》中列出的电信服务实行许可证制度，其中基础电信服务由国务院信息主管部门审批，基本条件是依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中的国有股权或者股份不少于51％；增值服务由国务院信息主管部门或所在省级电信主管部门审批，对公司股份结构没有特殊要求。表明中国私人资本从此可以直接进入中国电信业，这是中国电信业进入政策的重大调整。运用新技术试办《电信业务分类目录》未列出的新型电信业务的，只需向省级电信管理机构备案。

中国加入WTO后，外资将在一定股权约束条件下进入我国电信业。

（三）电信资费管理

1．目前电信资费分为政府定价、指导价、市场价三类

地方区内电话、长途和国际电话、移动电话、IP电话、线路出租、基本业务互联互通的基本资费（包括月租、通话费）目前都由中央政府机构定价，即确定基本价。以基本资费为基础的浮动价及一些新的增值业务费用，或为政府指导价，或为市场价。

２．政府定价的方式及问题

政府定价按消费者基本服务和互联互通业务定价方式有所不同。前者基本上按成本加上适当的回报率定价，后者基本上是建立在谈判基础上的收入分成定价。

基本资费定价的主要问题是：①没有严格按地区和业务核算成本，这与业务资产的界定不清和分摊方法（按业务量或通话时间）依据不足及政策思路有关（如由于客观条件及认识原因认可交叉补贴）；②通话时间以历史时间为主；③利润率的确定缺乏依据；④普遍服务成本未予考虑。

互联互通资费是以用户资费为基础参考有关情况制定。由于没有充分考虑成本核算，互联互通费实质是针对大客户的批发价或折扣价。

３．在固定电话业务和移动电话业务实行不对称价格管制

现行的不对称价格管制政策在对主导运营商进行政府直接定价管制的同时允许后进入的运营商以低于主导运营商价格10％的幅度展开竞争。部分业务的实际执行情况并不理想，如移动电话基本话费应为50元，2000年中国移动的平均价为39元，联通仅为31元。

（四）中国有关部门正在研究进一步改善电信市场结构，明确有关电信政策的目标

１．电信市场改革的目标是依据产业特性，按照有效竞争的原则引导电信业产业组织结构的调整，尽可能在具有潜在竞争性的业务中引入竞争。

２．电信管制政策的目标是，在市场改革的基础上，对具有自然垄断特性的业务采取管制性政策，对具有竞争特性的业务在不断引入竞争的过程中逐步放松管制，直至基本取消管制。

３．中国电信市场结构和管制政策离目标还有很大距离（见表3）。为此，有关改革应进一步加快。

表3  主要业务的特性、现状与管制政策

三、WTO中有关电信业的主要内容

（一）WTO关于电信服务业的制度框架

WTO中对电信业产生约束的制度框架由以下几个部分组成：

　　１．WTO的一般规则，其中争端处理机制起重要作用。

2．GATS（General Agreement on Trade in Service）即服务贸易协定中关于服务贸易的一般规则。最惠国待遇即成员国须迅速而无条件地将给予某一国的优惠待遇延伸至所有其它成员国是一条重要规则。

3．第四协议（The Fourth Protocol）是WTO成员国专门针对基本电信服务进行谈判所达成的协定。该协定将WTO和GATS的许多原则进行具体化，是约束最强的条款。

（二）主要条款对比分析

　　１．WTO制度框架中约束电信服务业业的主要条款请参见下表。表中同时对应列出了国内电信服务业的现状。

　　２．WTO关于电信市场的规则非常详细，涉及到电信服务内容、供应商行为、管理者组织和行为、市场规则、技术规则、资源分配等各个方面。其核心是市场开放和维护市场竞争。

表4   WTO关于电信服务业的主要条款对比

    注：中国电信市场开放的进程大致为：基本服务在入世1-3年后开放3城市和25％的股权，5-6年后开放全国和49％的股权；增值服务入世后开放3城市和30％的股权，2年后开放全国和50％的股权。

   数据来源：摘自WTO有关条款和有关资料。

四、加入WTO对中国电信业的影响

（一）中国电信市场竞争会更激烈，但中国电信公司的主导地位不会变

这种情况与我国承诺分阶段有限开放的政策有关，也与我国主导运营商的实际市场地位有关。

（二）WTO要求电信管理机构进一步提高独立和公正监管的水平

WTO对电信管理者提出了三条要求：组织机构独立、管理程序和信息透明、管理公正。

　　１．组织机构独立，即管理者应独立于电信运营商。这一条已经达到要求。

　　２．程序和信息透明，即管制标准和程序公开。这一条差距较大，主要问题不仅在于是否透明，而在于有关的管制标准（如垄断定价、互联互通规则）、管制会计制度等不完善或未建立。

　　３．管理公正，即管理者要采取合理的、客观的、公正的管制方式。该条款是原则性要求，有一定的弹性。问题在于我国的有关规定是否客观、公正。管理机构必须清理和调整有关政策。　　

　　（三）加入WTO将促进中国电信改革的进程，对主导电信商的不规范或反竞争的市场行为的规制会进一步加强。

　　中国主导电信商存在各种不规范甚至反竞争的市场行为。这与中国主导电信公司的结构、习惯等都有关，还与电信管理机构的管制原则和水平有关。参加WTO要求电信管理机构在以下诸方面调整政策、合理规制。

　　1．限制违反竞争规则的行为

　　第四协议规定，成员国要采取措施制止供应商单独或者合谋从事违反竞争规则的行为。该协议明确指出了三类违反竞争规则的行为是：不利于竞争的交叉补贴，利用竞争对手信息阻止竞争，不及时为其它运营商提供“必要设施”（WTO定义的“必要设施”指唯一或主要由一个或少数运营商提供，并且由于经济或技术原因不可能被替代的设施）。

为此电信管理机构至少要对主导运营商进行如下管制：

　　（１）要求主导运营商进行组织结构的改革，纵向划清各项业务的财务边界，为解决交叉补贴创造条件。这意味主导电信公司的组织结构必须有根本性的调整。

　　（２）要求主导运营上加强信息披露，包括“必要设施”的信息。

　　2．保证互联互通

　　WTO对互联互通的规定是非常严格的，主要有以下几点：与主要服务提供商的互联可以在任何技术可行的网络接点进行；互联要以非歧视的方式进行；互联要及时，价格要基于成本，要遵循透明、合理、分项计费原则；谈判程序公开，主导运营商要公开它的互联协议；及时解决互联争端。

　　信息产业部先后发布了包括管理、结算、技术规范等在内的有关规定，全国范围内无法互联的问题基本得到解决。但离WTO的要求还有很大差距。

　　3．稀缺资源使用付费

　　WTO要求以非歧视的原则使用稀缺资源，这将改变稀缺资源被无偿授予运营商使用的现状，提高运营商的成本。

　　4．普遍服务补偿

　　根据WTO规则，普遍服务不算违反竞争条款，但要以透明、非歧视和中性原则进行。消除交叉补贴必然要改变过去依靠主导运营商内部交叉补贴资助普遍服务的方式。建立普遍服务补偿基金是合理的选择，有利于承担普遍服务义务的主导电信运营商降低成本。

五、政策建议

（一）进一步调整中国电信业的产业组织，促进国内市场竞争

对中国电信进行改组，划清公司内垄断性业务与其它业务之间的财务边界，从组织结构上为消除交叉补贴以及市场力量的泛用创造条件。对目前控制“最后一公里”的中国电信的公司组织结构的调整，可以采用事业部、子公司等多种形式按地区、业务纵向分离、独立核算，为解决交叉补贴问题及强化内部不同业务的管理创造有利的条件。

还可以研究在更大范围内重组中国电信业诸公司，促进中国电信业尽快形成巨头竞争的结构，以应对加入WTO的挑战。究竟采用何种方式需要综合考虑各种因素而定。

（二）放松市场准入

放松业务范围、国内私人资本进入的限制，这不仅可以为电信产业发展提供资本，而且有利于形成新的企业治理结构。

　　（三）加强互联互通的管制

   电信网络的“最后一公里”的本地接入网，由于自然垄断原因，仍然是整个网络的瓶颈设施。既使对中国电信业进行重大改组，一段时期内这个问题仍然会存在。加强对垄断性的瓶颈设施的管制是保证相关业务引入竞争性政策的关键。另外其它业务的主导运营商与非主导运营商的互联也是管制的重点。互联互通管制的内容包括价格管制和执行监督。可以采用第三方监管或将互联设施交给第三方经营管理等方式改进目前的互联互通。

（四）完善资源管理制度

    建立包括号码、频率等稀缺资源的有偿使用制度，探索号码随人移动的制度。

（五）在一定时期实行不对称价格管制政策

不对称价格管制包括对主导运营商价格水平的直接管制和对价格变动程序进行管理（审批、申报、备案等）的间接管制。目前的不对称价格管制对中国形成竞争性的电信市场起到了积极的作用。当新进入者市场份额达到设定目标（如30%），并且互联互通较为公平合理时，可相机取消不对称管制。

固定电话在市场开放过程中对不对称价格管制政策的依赖较大，移动电话依赖较小。移动电话业务的不对称价格管制可以适当放松或取消。取消移动电话业务不对称管制后必须做好两点：制定防止不正当价格竞争的管理政策和对主导运营商的最高限价管制政策。

（六）建立普遍服务基金，改革依靠主导运营商内部交叉补贴的资助方式

基金可从国有股红利、号码资源使用费、频占费等多个渠道筹集。普遍服务可以先由主导运营商提供，以后逐步考虑招标。另外要确定与中国国情相适应的普遍服务目标和计划，要有合理的规划和独立的预算控制。

（七）建立合理的价格管制体系

建立电信业规制会计制度，为建立与WTO构架相适应的电信资费体系和有效的规制奠定基础。规定电信业务的分项核算、分摊办法及相应的信息公示办法。其作用是：为合理融资并评估其绩效、垄断领域的价格规制、互联互通成本、普遍服务补贴提供财务成本核算基础。国外的经验表明，尽管电信业务的成本很难完全划分清楚，但可以按基本合理的方法进行划分。

对具有垄断特性的基本服务（以本地电话为代表）零售价格实行价格规制。目前的政府定价实际上是在成本要素不清楚情况下的企业定价，不符合垄断领域政府价格管制的一般原则。管制可以先采用公平报酬率方式，然后逐步向高激励效能的管制方式如最高限价管制方式过渡。

对具有竞争特性但目前实际上是垄断的业务（如固定长途电话）零售价格实行以公平报酬率法为基础的价格规制，并随市场竞争的加强不断放松管制。

互联定价由用户折扣价变为基于成本的互联价格管制。采用基于成本的互联定价方式，是WTO构架的要求。可以适当修正的历史成本法起步，再逐步向前瞻性长期增量成本法过渡。

　　对竞争性业务放开价格规制。

（八）合理提升电信管理机构的规制能力

考虑到经验的缺乏、相关法律不完善、司法体系效率低等因素，在电信部门完全政企分开的条件下，需要采取多种手段提高电信管理部门的信息获取能力和政策执行能力。

                          （作者单位：国务院发展研究中心企业所）

来源《中国信息年鉴-2001》