信息资源开发利用法律体系研究
冯惠玲 赵国俊 王立 张璋
随着信息时代的来临，人类社会信息化程度的提高，围绕着信息资源的采集、加工、开发、利用和管理而发生的社会关系成为现代社会人们社会关系的重要成分，也成为国家法律法规规范的重要内容。大量的相关法律法规的不断出台，客观上要求我国建立一个独立的信息资源法律部门体系。
【信息资源法的概念】
信息资源法是调整信息资源在采集、加工、开发、利用和管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。从性质上看，信息资源法所调整的社会关系包括两方面：一是纵向法律关系，即国家机关在信息管理（如产权确认、登记、监管和处罚）过程中与社会相对人发生的管理与被管理的关系；二是横向关系，即信息产权主体相互之间因信息传输、交易、存贮、咨询等而发生的平等的民事关系。作为国家法律体系一个独立组成部分的信息资源法律部门法律体系，它是由一个国家全部的信息资源法律、行政法规、地方法规、规章和信息标准规范组合而形成的有机联系的统一整体。它一方面是国家法律体系中的一个子系统，另一方面，由于它自身的内部构成成分之间存在着有机联系，因而又可划分为若干体系，如信息资源部门法律体系、行政信息资源法规体系、地方信息资源法规体系等，这些下级体系构成信息资源法开发利用法律体系中的子系统，其中的每一个法律法规体系都包含着大量的具体的信息资源法律规范。这些信息资源法律规范按其内在联系和一定的逻辑关系组成一个系统，从而体现出信息资源法开发利用法律体系的科学性和规范性。
【信息资源法的法律地位】
信息资源法就是信息资源开发利用法律体系中的基本法，或者称母法。基本法是指在一个法律体系中居于基础地位和具有根本性的法律，是该体系中其他法律、法规立法的依据之一。《中华人民共和国信息资源法》就是这样一部法律，它专门用来调整在信息资源开发利用过程中的最基本法律关系，是对信息资源的开发利用、管理和保护以及相关问题进行综合规定的法律，主要内容涉及信息资源开发利用、管理和保护的指导思想、基本原则、主要制度、信息资源的权属、管理机构、法律责任等方面，是一部综合性的实体法。
【信息资源法的立法宗旨】
我国信息资源法的立法宗旨应当是：全面提升信息资源——这种战略资源对整个国家经济发展和社会进步的贡献力，全面促进、切实保障信息资源得到尽可能充分的开发利用。在课题组起草的《中华人民共和国信息资源法》（建议稿）中，这个宗旨通过立法目的的表述，被表达为：“为了适应国民经济和社会发展的需要，促进和保障信息资源的开发利用，根据中华人民共和国宪法，制定本法。”
【信息资源法的立法精神】
（一）要充分体现和落实科学发展观。
从战略高度，从顺应信息社会发展需求出发，以推动经济发展与社会进步的目标，根据实现社会经济结构优化、产业结构优化、就业结构优化、扩大社会公众福祉的要求，设计我国信息资源法的结构框架与具体制度规则。
（二）主要通过权利义务的设定，体现鼓励并保障信息资源的合理开发和充分利用的国家意志。
根据相当长一个历史阶段的中国国情实际和信息资源开发利用事业发展的规律性，重在鼓励、推动、促进信息资源的开发利用；重在优化信息资源的配置；重在信息资源开发利用环境的优化、规范、安全保障建设。要将不科学、不合理的限制降低到最低限度。要破除垄断、鼓励公开、鼓励竞争、鼓励信息资源共享、鼓励合理保护和让渡知识产权。
（三）要尊重和体现信息资源开发利用与管理的特殊规律性。
要注意建立和实行统筹规划、统一标准、分级管理的制度，正确处理加快发展与保障安全、公开信息与保守秘密、开发利用与规范管理、重点突破与全面推进的关系，综合运用不同机制和措施，因地制宜，分类指导，分步推进，促进不同领域、不同区域的信息资源开发利用工作协调发展。
（四）要真正体现公开、公平、公正的原则，消除可以避免的不平等、不均衡现象。
信息资源权利是信息社会人的基本权利，因此对一切法人特别是自然人的信息资源权利予以高度的尊重和强有力保护。对特殊群体特别是在信息资源获取方面的弱势群体和地区要给予特别保护和保障。
（五）要依法限制国家行政机关的权利，强化法定的责任义务，使其一切不利于信息资源合理开发、充分利用的行为和过程受到法律方面的严格而有成效的抑制。
要以明确的法定责任、义务规定，保证和促进政务信息公开制度的建立和完善，促进政务信息资源的共享，促进社会公众可以无成本或低成本享受政府提供的信息资源服务。
（六）要充分考虑相当长一个历史时期社会环境条件的限制性因素的实际影响。
我国是发展中国家，距离达到经济发达国家的水平需要相当长时间，因此，信息资源法制定过程中一定要充分顾及国情实际。在开发利用的方式方面，商业性开发利用确有很高的价值，但政府信息资源公开、政府信息资源免费享用、不以营利为目的的公益性开发利用，一定会占有主要地位，因此需要给予特别保障。
（七）相关制度规则的设计应当以利于破除各种阻碍信息资源合理开发、充分利用障碍。
不管它们是制度性的，还是心理上的。比如，对法律责任的规定中，除了规定惩治“恶”“错”的条款，还应当对依法无责、免责做出规定，因为担心过分担则实际上已经成为政府部门信息不公开，信息难共享的重要原因之一。
【信息资源法的基本框架】
信息资源法是一部具有基础和根本性的基本法，它的基本内容应当涉及与信息资源开发利用相关的最基本法律关系，其制度、规则应当具有基本性，可以长期、稳定、持续地产生影响，可以对信息资源法律体系内的其他法律形成有效的指导和约束。信息资源法律的立法体系的建构应当符合以下要求：（1）充分体现法制的完整统一性，照顾不同层次、类型法律法规和规章的协调；（2）充分体现信息资源法律关系的基本特征，符合信息资源采集、开发、利用、服务和管理的基本规律；（3）符合我国立法实践的特点及需求。有鉴于上述认识，课题组初步构想了我国信息资源法律的立法框架（如下图）。
图6.36 我国信息立法框架示意图
（一）宪法层次：宪法信息条款
宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法抵触。宪法关于信息资源保护的规定，是信息资源法的基础，是各种信息资源法律、法规和行政规章的立法依据。把国家保护信息资源的合理开发和利用的指导原则和主要任务在宪法中作出规定，就为国家和社会的信息活动奠定了宪法基础，赋予了最高的法律效力和立法依据。因此，在宪法中规定信息资源开发利用与保护等相关规定，为我国信息资源的开发利用、管理和保护以及信息立法提供了指导原则和立法依据。
（二）基本法层次：《中华人民共和国信息资源法》
《信息资源法》是信息资源法开发利用法律体系中的信息基本法。信息基本法是指在信息资源法开发利用法律体系中居于基本法的法律，是其他信息单行法律、法规立法的依据。信息基本法是对信息资源的开发利用、管理和保护以及相关问题进行综合规定的法律，主要内容涉及信息资源开发利用、管理和保护的指导思想、基本原则、主要制度、信息资源的权属、管理机构、法律责任等方面，是一部综合性的实体法。
（三）部门法律层次：其他信息立法
主要指的是依据宪法、信息基本法中规定的立法原则和立法精神，根据我国实际情况来指定的对信息开发利用、保护和管理过程中，出现的相关法律关系进行调整的法律。根据34号文件的精神和信息资源权利义务关系的内容和表现形式，具体应当包括以下几类：中国信息资源产业发展促进法、公共信息服务设施建设使用法、信息安全法、公民个人信息保护法、信息资源生产者、经营者和消费者权益保护法、信息资源保护法等。
（四）法规和规章层次：行政法规、规章和地方法规、规章
信息行政法规的主要内容应当是上述信息部门法的具体实施办法，或者是实施细则，特别应当规定的是：相关行政管理部门的设置、职权、行政管理程序、管理制度、行政处罚程序等内容。考虑到信息资源的新事物特性，许多方面的做法和规则都需要经过一个时期的实践检验，匆忙搞高层次立法有一系列问题，因此，这个层次应当是信息资源法开发利用法律体系中的主要部分。或者说，这个体系将以法规规章为主。具体来看，这些法规和规章主要有政府信息公开条例、政府信息公开审查办法、政务信息资源分级分类管理办法、政府信息公开目录建设管理办法、政府信息资源共享办法、政府信息资产管理办法、政府信息资产评估办法、政府信息资源社会化增值开发利用办法、政府信息产品与服务采购办法、信息资源市场监管办法、信息资源市场培育办法、信息消费鼓励办法、互联网信息服务业发展促进办法、信息资源产品知识产权保护与让渡办法、企业信息资源开发利用促进办法、信息资源企业参与国际竞争促进办法、基础信息资源建设管理办法（采集工作的分工、职责）、基础信息数据库建设管理办法、地理空间基础信息资源的自主保障办法、信息资源数字化办法、数据库安全保护条例、信息资源公益性开发利用促进办法、信息资源公益性开发利用组织认定办法、信息资源开发利用专项规划制定与实施办法、信息资源标准化管理办法、信息资源开发利用技术成果推广办法、信息应用技术普及促进办法、电信网、广电网、互联网信息资源整合与开发利用促进办法、信息资源开发利用相关知识与技能培训管理办法等等。
在我国，信息资源开发利用法律体系的研究还处于起步发展阶段，国际上可供借鉴参考的经验也不多。因此，虽经课题组成员的努力，但由于受各种主客观条件的限制，本项目研究仍存在许多缺陷，如相应的理论研究尚待深入；相关对策性研究也不够到位，实际应用性有限等，这些都有待于后续研究中不断地改进。
【关于当前信息立法体系建设的几点建议】
根据我国信息立法的现状以及立法需求，目前，我国信息立法体系建设应重点放在以下方面。
（1）加强信息立法的全面规划。研究制定完善的信息立法框架，根据实践需要制定未来一段时期信息立法规划。
（2）制定一批法律法规和标准。主要包括：信息资源法、信息安全法、信息基础设施建设管理条例，以及相关的信息标准体系管理办法。
（3）修改和完善已经实施的法律。目前主要是对有关知识产权法进行必要的修改，以适应网上信息传播的新情况；完善物权的有关规定，保护公民的虚拟财产。
中华人民共和国信息资源法（建议稿）
课题组试拟了我国信息资源法草案，共用8章51条表达了课题组所认为的信息资源法的逻辑结构和主要内容。
第一章：总则（共9条）
主要说明信息资源法的立法目的、立法依据、适用范围，界定信息资源的概念，界定法人、自然人权利义务，我国信息资源的基本政策（推动、鼓励、保护、加强、促进、禁止）及相关的政策，信息资源开发利用总方针，国家信息资源管理的基本体制等。
第二章：信息资源所有权、持有权与利用权（共8条）界定了信息资源所有权的形式（占有权、使用权、收益权、处分权），持有权的权能（信息资源持有权权能：不完整占有权、使用权、收益权、处分权），利用权权能（不完整使用权、收益权），规定了国家、集体、个人各项权利的行使及让渡，特别强调了知识产权保护和特殊情况下的国家征用。
第三章：信息资源规划与配置（共6条）
强调要将信息资源纳入国民经济和社会发展计划，强化了规划责任归属，规定了规划的效用与修订程序，规定了信息资源配置的基本原则、宏观配置手段和目标，界定了信息资源宏观调配责任归属。
第四章：信息资源建设（共5条）界定了信息资源建设的战略地位和目标，规定加强政务信息资源建设及信息资产管理，对信息资源建设投资实行一定的优惠，鼓励信息技术应用，加强国家建设重点，对信息资源向信息管理机构和公共信息服务机构的移交进行了规定。
第五章：信息资源开发利用（共5条）
落实34号文件精神，强化了政务信息资源开发利用、信息资源公益性和商业性开发利用的基本政策，强调信息资源开发利用的边界（保护相关利益、维护国家安全），规定国家信息资源产业基本政策。
第六章：信息资源的保护（共10条）规定了信息资源保护的基本原则（不可侵犯、不可破坏）和义务，限定了保护内容、目标和基本举措，提出分级保护与分级管理的体制，强化了对秘密与隐私的保护，对文物与档案保护出境限制以及对外提供信息限制进行了规范。
第七章：法律责任（共5条）
规定了违反本法所应当承担的各种责任（刑事、民事、行政处罚、行政责任），以及相关的救济途径、免责条款。
第八章：附则（共2条）规定了细则制定权的归属和生效时间。
（作者单位：中国人民大学信息资源管理学院）
来源《中国信息年鉴-2007》