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推进社会信息化的公共政策研究
杨冠琼 孙宇
所谓社会信息化，就是信息技术、信息资源与社会行为主体价值或需求的相互结合、相互促进，从而实现社会生活方式、社会服务方式与社会管理方式的数字化、智能化与网络化的过程，以便促进社会和谐性不断增强、社会创新能力不断提高、社会需求满足程度不断提升。
【社会信息化领域与进程】
我国社会信息化的进程从1990年前后即已开始启动。经过10多年的努力，社会信息化建设虽然取得了一定的进展，人们的社会生活水平和社会生活质量也因此而得到了一定程度的提高，但是，我国社会信息化的发展与发达国家相比仍然存在很大的差距，迄今为止，我国的社会信息化仍然处于初步推进阶段，推进我国社会信息化的进程，是一项重大的社会系统工程。
科技领域，数字图书馆、科学数据库以及科技信息资源网的建设，既相互区别又相互联系构成了我国科技信息化的重点内容。到2006年全面实现中文科技信息、科研成果信息、主要学科信息的全文信息检索，为全国的科研工作者服务。建设并完善一批高性能科学计算中心，并通过网络提供广泛服务。建设下一代高速互联网的研究实验平台，开展网上协同工作和实验室资源远程共享等示范性新应用。同时面临着信息资源重复建设、缺乏统一标准等问题。
教育领域，在“教育振兴行动计划”、211工程、985工程等系列政策和政府工程的推动下，教育信息化建设在基础设施、资源开发、标准化、技术攻关、远程教育等方面取得了显著成就，应用水平不断提升，提高了教育的质量、水平与效益，促进了教育均衡发展，推进了素质教育和创新人才培养，正推动着教育的全方位创新和深刻变革。但仍面临不少矛盾和困难，主要表现在：管理体制不顺、资金投入保障不足、信息化观念薄弱、基础设施不健全、资源缺乏整合难、应用水平待提高、信息化人才缺口大、区域和城乡之间发展不平衡、农村中小学和职业学校教育信息化建设亟待加强。
文化领域，“中华文化信息网”已经建成，电子媒体工程呈现蓬勃发展的势头，文物系统的信息化工作也有了较大进展，文化共享工程取得可喜进展。上海确定了“结合城市信息化建设，与社区信息苑同步推进”的工作方针，将社区信息苑作为文化共享工程服务载体，充分整合与集聚各相关单位提供的资源，结合自身网络平台的优势，为广大人民群众提供了丰富多彩的文化信息服务。文化信息化面临的问题则突出表现为文化资源的发掘不够以及对创意性文化内容的开发不足，对外交流和宣传不够。
卫生领域，五级网络、三级平台、五个系统的国家公共卫生信息系统初步建立。“五级网络”是建立中央、省、地、县、乡计算机网络系统；“三级平台”是在中央、省、地级建立公共卫生信息处理平台；“五个系统”包括：完善SARS疫情专报和分析预警系统；疫情和突发公共卫生事件监测系统；医疗救治信息系统；卫生监督执法信息系统；突发公共卫生事件应急指挥与决策系统。根据卫生统计信息中心调查，全国1万7千所县及县以上医院中，有31%的医院使用了网络化信息系统，其中省级以上医院使用网络信息系统的比例已达84%。但是无论是从技术能力还是投资规模要求角度看，我国临床信息系统应用尚处于起步阶段，仅有不足5%的医院进入临床信息系统应用阶段。远程医疗应用仅取得一定进展。
社保领域，“金保”工程中央级立项工作已全面完成，各地的立项工作也取得了较好的进展。截至2006年6月底，完成立项工作的省级单位已经达到15个。据不完全统计，金保工程启动三年来各地陆续投入的系统建设资金已达20亿元左右。全国系统的总体设计和规划标准已基本完成，许多地区根据部里的文件也制定了本地金保工程实施的具体方案，使金保工程建设逐步走上了规范化、标准化、制度化的轨道，为建立全国统一的信息系统打下良好的基础。全国联网工作取得了初步成效，完成了部—省网络建设，劳动保障部与32个省级单位（含新疆生产建设兵团）全部实现了联网；20个省区市实现了与所辖全部地市的联网。借助部-省网络，养老保险监测、失业登记和失业保险监测等联网应用逐步开展。社保事业的发展对信息化建设提出了更新的要求，地区间发展不平衡的问题有待进一步解决，系统整合需要进一步加强。
民政领域，全国民政系统稳步推进“数字民政”工程和以社区服务为核心“便民”工程。从中央到地方的低保信息系统正在逐步建设和发展。全国四级联防灾害信息业务系统已建设完成，高效、综合的灾情信息发布平台可实现收集、处理、发布全国灾害信息。全国各大中城市的1026个救助管理站正式开通了全国流浪乞讨人员救助管理信息系统。当然，社会救济信息化的发展与国外相比还是相对落后的，发展的程度还比较低。
人口领域，初步形成了人口和计划生育信息化网络构架，国家人口计生委建设了一级系统专网平台，实现了与各省人口计生委的联网。上海、江苏、浙江、山东、河南等省实现了省、市、县、乡四级计算机联网。其他部分省及以下各级人口计生部门之间也以各种方式在不同程度上建立了网络连接。网络基础设施的建设，为信息化发展奠定了通信的重要基础。绝大多数县级以上和95.9％的乡（镇、街道）人口计生部门配备了计算机。人口宏观管理与决策信息系统在国家立项，育龄妇女信息系统（WIS）等主要业务系统得到推广应用，人口计生政务信息化应用初见成效。当然，计生部门内部、计生部门与其他部门之间尚未建立信息共享机制，信息资源不足与浪费现象并存。部分省份和广大农村地区信息化建设欠账较多，制约全国总体发展。
社区是和谐社会建设的细胞。很多地方在社区开展政务信息资源整合和共享，实现条块结合方面做了有益探索，形成了一些效益明显的典型，在改善社区管理，提高社区服务水平，满足老百姓生活需求方面发挥了重要作用。社区公共服务平台建设成效显著，北京市已经形成了连接市、区（县）、街道、社区的四级社区公共服务信息网络，形成网上、网下相结合，网络、实体相结合的新型社区服务形态。社区信息化建设过程中还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在：第一、对推动社区信息化建设重要性和紧迫性的认识需要进一步提高，传统的社区管理理念和发展模式在新形势下需要有创新思维。第二、信息技术应用水平不高，信息技术的潜能尚未得到充分挖掘，应用效果不够明显。第三、部门和地区间管理的条块分割阻碍了社区信息化的有效推动，体制机制改革相对滞后，法制建设需要进一步加强。第四、经济发展水平的区域差异制约了社区信息化的全面普及，数字鸿沟依然存在。
【推进社会信息化的政策选择】
推进社会信息化建设，涉及的问题多，涉及的领域相互交叉、相互重叠而又各自相对独立，“条条块块”成为社会信息化推进中最为难以愈越的“鸿沟”。特别是社会信息化将使过去潜伏在部门之间职能重叠的部分、将过去只在个别问题上存在相互扯皮的潜在根源，一揽无疑地暴露出来，同时，现代组织理论又无法彻底地解决这些职能划分不清的“灰色区域”。因此，推进社会信息化，不仅涉及社会信息化总体框架的各个部分，而且需要宏观、中观、微观各个层面的行为主体以对社会、国家、人民高度负责的精神和使命感，率先发扬信息社会“无疆界、无鸿沟、无孤岛”的行为准则和生存准则，积极主动、及时沟通、相互配合、协商合作、共同努力。从宏观上看是实现政府的社会管理和公共服务职能，主要是制定相关政策，提供社会信息化基础设施；规范社会信息化标准；协调社会信息化共享机制；从中观层面上，主要包括科学、教育、安全生产、卫生体育、公共安全、环保、人口、就业、社保、全民信息素质等领域的信息化工作；微观层面包括社区、社会事业单位、非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的信息化和公民的信息素养；营造信息基础设施环境主要包括网络、安全、法律、标准、制度等方面内容。
（一）加快立法进程，推动信息资源开发利用
信息资源作为新的生产要素、重要的战略资源，它的有效开发和充分利用已经成为现代社会经济发展的重要推动力和取得经济成就的关键因素。社会信息化的起点和归宿是信息资源的开发利用，在激烈的国际竞争中，谁能更多更快地占有信息资源并能有效地利用，谁就能取得竞争的优势。
推动信息资源立法，关键是加快政府信息资源开发利用立法。政府是国家信息资源的最大拥有者，也是最大的信息生产者、使用者、发布者。加强政府信息资源的立法，在确保国家秘密和信息安全的前提下实现信息资源最大限度的共享，对于进一步开发利用信息资源，对于提高政府的决策水平、行政效能和公共服务，满足社会各界的信息需求，有着十分重要的意义。政府信息资源开发利用立法重点是要解决政府信息公开和政府信息共享两个核心问题。本质上看，政府信息公开本身就是更大范围的政府信息共享。实践中，政府信息共享以依法履行职能、提供公共服务为前提，紧密围绕政府业务协同；政府信息公开以保障公众参与管理国家和社会事务，监督政府机关依法行使职权，促进政府信息的开发利用为目的。
（二）推行普遍服务，促进信息广泛传播
考察世界各国的实践，在缩小数字鸿沟的过程中，政府无疑承担着十分重要的责任。多数国家的政府都把这项工作纳入公共政策调控的范畴，一方面体现了照顾弱势群体、促进社会公平；另一方面也是弥补“市场失灵”的需要，实现利益再分配。
电信普遍服务是指任何人在任何地点都能够以负担得起的价格、以相同的服务质量得到电信服务。电信普遍服务作为重要的公共政策，主要体现在保障对落后地区和弱势群体的电信服务上，其服务对象主要包括，经济发展落后、居民用不起电话的地区；偏远乡村、人口稀少地区；任何地区的无力支付电话费用的贫民、病弱伤残人员。虽然，国际社会对于是否将互联网接入等先进电信服务纳入普遍服务的范畴存在争议，但是通过电视、电话、计算机等多种终端接入信息系统已成为社会信息化领域的共识，因为，作为发展中国家的我国，定位于电话的普遍接入，解决居住偏远和欠发达地区的农民信息获取的问题，促进信息公平，势在必行。
推行电信普遍服务，关键就是要建立普遍服务补偿机制，解决利益冲突问题，也即解决投资与收益的矛盾。根据各国实施普遍服务的历史经验和电信改革的探索历程，电信普遍服务的补偿方式主要有主导运营商内部交叉补贴、竞争基础上的成本定价、对运营商的接入亏损进行补偿、建立电信普遍服务基金等。而在我国，建立普遍服务基金，向所有的电信运营商分摊普遍服务的责任，并对承担普遍服务的运营商的亏损进行合理补贴，成为一条切实可行的路径。原因在于，既然电信运营商从国家获得电信服务的经营权，那么他们理应该为获得这种“垄断租金”付出代价，即按照业务收入比例交纳基金份额。
（三）实施行动计划，提高全民信息素质
信息素质的主要内容是在多渠道信息快速获取能力、对待解决问题的分析能力、信息交流能力的基础上，扩充了信息意识和信息道德。信息社会，信息素质能够辅助提高国家综合国力的水平，加速国家科技创新能力的提高，国民信息素质的高低已经成为决定一个国家生产力、综合国力乃至国际竞争力高低的重要因素。提高全民信息素质是社会信息化建设的最终目标，使社会信息化惠及全民的根本途径。
提高全民信息素质的重点是缓解信息分化（Informational
Divide），缩小不同信息活动主体之间的信息差距。在这个目标下，培养信息化人才、提高公务员信息素质是提高全民信息素质的带动性措施；营造学习型社会的文化氛围，是提高全民信息素质的导向性措施。提高全民的信息化素质也要从基础教育阶段入手，改善高等教育中的信息素质教育，普及成人教育和继续教育以提高城镇居民的信息素质，重点要提高农民信息素质。
经济领域信息化的多年实践证明，信息资源开发利用是推进信息化的本质，社会信息化领域也不例外。而信息资源开发利用的核心是解决利益再分配的问题，在推进具备公共产品特征的社会信息化，立法成为协调各方矛盾的根本途径。社会信息化最终是要惠及全民，推行普遍服务解决了全民“用上”的问题，提高全民信息素质解决了全民“会用”的问题。信息资源、普遍服务、信息素质三者构成推进社会信息化公共政策体系的“三角结构”。
（作者单位：北京师范大学管理学院）
来源《中国信息年鉴-2007》
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