国家信息化战略中的军民结合
邬贺铨
【国外军民结合的战略[1]】
（一）以法律形式落实寓军于民战略
美国等发达国家十分重视寓军于民的体制建设，将其作为国家战略并以立法的形式加以推动。冷战结束后，根据国际形势的变化，美国国会和国防部出台了《国防授权法（1993）》和《联邦采办精简法案（1994）》以法律形式肯定了军民一体化的原则。美国先后颁布了《国防转轨战略》、《国家安全科学技术战略（1995）》和《国防科学技术战略（2000）》，其战略目标是：“建立一个既满足军事需求又满足商业需求的先进的国家技术和工业基础”。美国防部于2003年发布了新版的DOD5000.1，强调“优先采用民用产品、技术和劳务”，规定“在可行的情况下，可修改任务要求，以促成民用产品、技术和劳务”的采购。英国国防部于2001年颁布了面向21世纪的国防科技和创新战略，明确提出从国防科技的长远发展来看，国防部必须吸引世界范围内技术先进的民用部门参与国防科研开发，加快武器装备的更新步伐。法国1994年公布国防白皮书也明确提出“国防工业要考虑向军民两用方向发展，军用研究和民用研究要尽可能结合”。
（二）从投资和组织机构两方面促进军民两用技术的发展
世界主要国家启动和加速推进新军事变革和军队信息化建设，这是推行民技军用战略的重要背景。美国国防部于1995年发表《两用技术，旨在获取经济可承受的前沿技术的国防战略》，提出了对有重要军事需求同时又具有转移潜力的两用技术，确实需要政府介入的，明确由政府进行投资开发。1998年美国国防部颁布的《国防授权法》，要求军方必须加大对两用技术开发的投资，并规定了两用技术项目经费的分摊原则。从20世纪90年代开始，美国还实施了多种专项计划，支持军民两用技术开发。美国近年来大幅度增加国防预算，2007财年达到5064亿美元，比2003年增加了1/3，国防预算中30-40%投资到国防工业，值得注意的是，美国国防部20世纪90年代末每年对信息技术的投资总额约为500亿美元，2006年增至742亿美元，重点支持军民两用信息技术的开发。美国国防部国防先进技术研究计划局（DARPA）十分重视军民两用技术的开发和应用，其半数办公室负责军民两用技术的发展。
为了推动军民一体化的实施，美国于1993年成立了包括三军和商务部、能源部、运输部、国家航空航天局（NASA）以及国家科学基金会（NSF）等单位的“国防技术转轨委员会”。美国还制定了联合研究和发展协议（CRADA），支持联邦开发的技术转让给私营部门，鼓励与工业界联合投资和合作开发两用技术项目。如果说机械化时代军民技术结合占到全部军事装备技术的30-40%，那么，信息化时代军民技术融合将会占到80-90%。在美国国防部推选的国防关键技术与商务部列出的提高经济竞争力的关键技术中就有约80%是重叠的。英国国防部与贸工部联合投资开发包括航空领域在内的多项军民两用技术，英国还专门成立国防技术转化局，管理民用科研机构从事国防项目的合同和经费，采用竞争机制，鼓励具有较强技术力量的民用机构开发军用技术。法国通过实施航天计划、航空计划、核能计划和电子、信息与通信计划等多项计划来开发军民两用技术。日本国防采购主要着眼于利用国防合同作为一种手段，促进先进技术特别是具有民用或两用用途的先进技术的发展。
发展军民两用技术在加速军队信息化建设的同时，服务于国民经济，产生巨大的经济效益，美国国会一份研究报告称，航天技术的二次应用，每投入1美元，能产出7美元的效益。2006年初美国NASA戈达德航天飞行中心将所开发的一种简单、安全且费用较低的单壁碳纳米管制造方法的专利许可权授予ISM公司，形成了单壁碳纳米管生产能力，这些纳米管可广泛应用于医疗、燃料电池、视频显示器、太阳能电池等各个领域，推动了美国经济的发展。
（三）改革科研项目的管理和装备采购机制，鼓励民用企业参与装备科研生产
民用高新技术企业创新体系机制灵活，反应快，成果多。扶持民用企业为军方开发产品，已成为美军方的指导方针。2003年出台的《国防工业转型路线图》强调，必须改变主承包商控制国防市场的局面，通过招标和政府采购形式鼓励民用企业参与装备科研生产，引导和鼓励掌握创新技术的民用企业进入国防领域，从而形成大小兼备、众多供应商的新型国防市场格局。例如，美国的通信设备生产商摩托罗拉公司就有独立的军事通信设备生产制造部门，美国波音公司既生产民航用机也生产军用机，洛克希德－马丁公司的主营业务就是系统集成、航空、航天和技术服务，都是军民两用的技术。为了扶持中小企业，美国还专门制定了小企业创新计划。目前美国的科学家、工程师中有近半从事与军事有关的研究，约有1/3的企业与军工生产有关，而订货量约占国防部总订货量的90%。英国改革军用科研设施管理办法，鼓励民用部门利用军用科研设施进行技术开发。法国成立了由国防部武器装备总署、军种参谋部、工业界组成的一体化项目小组，参与武器装备采办计划的制定和项目的管理。法国国防部武器装备总署及时向中小企业通报军品发展计划，专门留出采办计划的10%给中小企业，鼓励他们参加武器装备采办的竞争。德国的武器装备年度计划是由总装备部各业务局、各军种局、国防技术采办总署和工业界一起合作制订的。德国制订了《联邦德国订货任务分配原则》，明确规定武器装备的总承包商在承包国防任务后，必须用竞争手段向分包方分配军工订货任务，以法规形式保护中小型企业参与国防科研任务的竞争。日本政府注意扶植有军工生产能力的民间企业，日本有资格接受军品订货的企业已达两千余家，基本形成了一个技术先进、门类齐全、潜力巨大的军事科研生产体系。俄罗斯从两方面建立军民一体化国防科技工业体制，在实行国防工业集团化、组建大型军工集团公司的同时，将部分军工企业股份化、私有化，让军工企业在保留核心军工生产能力的同时生产民品。
较大比例的军工生产由民用企业承担，有助于形成军品招投标竞争机制，从而降低成本，提高质量，生产军品的企业以民用产品公司面貌出现，便于进行国际技术交流，吸收国外先进技术。军方通过采购订货，加强与民用高技术企业的合作，为其提供雄厚的资金或风险投资，这已成为发达国家在WTO时代政府支持本国战略产业发展、提高国际竞争力的重要模式，另外，军品对产品的工艺和技术性能提出挑战性的要求，促进了民用高技术企业技术创新和高素质科技人才的成长。民用高新技术企业的发展壮大，为国防工业打下了坚实的基础，也推动了国民经济发展，增强了国家的实力。
（四）开放国防采购，尽量采用民用规范和标准
为了推动军民一体化的发展，许多国家都纷纷对军用标准进行了改革，在装备采办过程中大力倡导利用民用标准和商业规范。美军不断推行军事标准改革，在对过去所有军用标准和规范进行全面清理审查的基础上，废止了4000余项军用规范（含单篇规范）和300余项军用标准，采纳了1784项民用标准（非政府
标准），在装备采办过程中，限制使用军事规范和标准，只有在确实没有民用标准可用，或现有民用标准不能满足军事要求时才考虑使用军用标准，而且使用军用标准必须经过批准。英国在装备采办管理中，不以军用标准和军用规范而以性能规范为主提出采购要求，给予承包商足够的自由度和灵活性。日本1999-2002年间，共修改或废止军事技术标准及技术规范10231项，占所有军事技术标准的74%。2003年，防卫厅在其制定的新武器装备采办政策中又提出，用民用技术标准取代约18000项防卫厅专用的军品标准和规范。
美国著名防务学家Gansler估计，实行军民一体化，美国国防部每年能节省相当于国防部采办费总额的20%以上。虽然美国军事研发经费占美总经费的支出比例从上世纪60年代的50%减到现在的15%，但美国的军事技术反而获得了突飞猛进的发展，主要就是得益于寓军于民的新型体制。
【以信息化为新军事变革特征的军民结合、寓军于民】
面对新时代的国际竞争，以信息化为特征的军事装备现代化正成为各国新军事变革的核心内容之一。信息化时代的一个显著特点是国防经济与社会经济的结合面越来越广、军用技术与民用技术融合度越来越深，科技创新和新军事变革的关联越来越紧。发达国家纷纷将信息技术作为国家研究战略重点，美国和日本在信息领域的研发投入分别占到总研发投入的40%以上，美国国防部2005年科技预算中信息系统与传感器占35.7%。
（一）信息技术是所有民用工业技术中最容易实现亦军亦民的领域
信息产业规模大而且相比其他工业领域技术更新快，没有其他民用工业领域的技术像信息领域那样更易实现亦军亦民。美国自1999年先后发射了“快鸟”、“伊科诺斯”等高分辨率军民两用卫星，在2001年的阿富汗“持久自由行动”中，美国的“快鸟”和“伊科诺斯”卫星以20美元/km²的价格向美国防部提供了有关作战地区的照相侦察图像。基于民用信息技术的战场信息网络在伊拉克战争中也发挥了重要作用，通过卫星，无人机和其他机载传感器获得情报，在计算机地图上每五分钟更新一次友军和敌军位置。美国五角大楼声称，伊拉克战争中美空军、海军的信息化程度达到70%，地面部队也达50%以上。美军信息化建设取得如此迅速的进展，民技军用扮演了重要角色。
（二）在民用市场广泛考验的信息技术在军事上应用成本低且可靠实用
专用于军事的信息技术虽然在训练和军事演习中也使用，但未经实战洗礼毕竟考验有限。民用信息产品市场规模大，上亿人甚至数十亿人的使用使其技术经受广泛考验，市场的激烈竞争也促使其加快改进和完善，产品方便易用，成本迅速下降。源于军用的GPS和互联网是一个很好的例子，它们在经过民用市场的竞争和普及完善后，以成熟可靠和低成本的方式在军事应用中体现更大的价值。
（三）信息技术的军事应用可以迅速提高战斗力
信息化武器装备的性能要比机械化武器装备高得多，但开发风险高、投资大，在其增加的造价中信息技术占很大比重。很多民用高技术产品开发成本低廉，标准升级迅速，只需投入少量资金提高其性能指标就能达到军用系统的要求，充分利用民用信息技术成果可以显著降低成本。美、英、日等发达国家在发展信息化武器装备体系，特别是各种军事信息系统时，都直接从市场上民用科技部门和企业采购高技术设备，如通信器材、各种计算机、各类计算机软件、安全防病毒软件、卫星图像分析设备等，最大限度地减少国防科研开发投资的风险。美国防部承包商就是由于直接采用现成的商用软硬件，大大缩短了信息化武器系统的研制时间。
另外，利用信息技术改造和升级武器系统是迅速提高战斗力的有效措施。典型的武器系统的研制周期长达7-15年，其换代的成本很高。典型的民用信息技术商业硬件和软件的研制周期是几个月到几年，手机和PC的更新换代就更快，用快速发展的民用信息技术对武器装备进行改造，仅需很少的经费，每隔几年原有武器装备的性能就能上一个台阶，从而延长了服役年限。西方国家的一项测算表明，对现有机械化武器装备进行信息化改造，其研制时间和所需的费用，大约只相当于生产新型武器装备的1/4至1/3。
（四）在军队信息化建设中民用信息技术和产品的使用有利于国防动员
军队通过使用民用信息技术产品加深了对这些技术了解，熟识这些产品的使用，战时一旦有需要可以迅速征集大量民用产品，而且在部队中这些产品能迅速发挥效用。美军中95%的军事通信是在民用网上进行的，与商业网相联的计算机达15万台之多，伊拉克战争中美军还征用和租用了部分商业卫星和民用信息网络，以弥补信息传输能力的不足。信息技术的复杂性使其装备的维修变为故障模块的更换，民用技术产品的采用有利于减少部队装备备件的库存。另外，民用信息技术产品的使用也为民用信息技术企业参与部队装备维修提供了可能，从而也降低了部队装备的维修费用。2003年，美国在伊拉克战争中，先后同全球4万个生产商签订了50万份物资保障合同，“承包商上战场”实现军队后勤保障的社会化。
（五）在竞争中发展的民用信息技术的自主知识产权有助于改进国防信息安全
信息技术领域国际化、市场化走在了其他领域的前面，在专利方面的竞争也相当激烈，美日等十个发达国家到2005年底累计在华申请的发明专利中46.27%集中在信息领域。很多信息技术即便是基础技术也很可能用在军事领域，发达国家往往将此编入限制出口之列，尤其是对中国，因此无法通过引进或采购国外先进的武器系统来装备我们的部队。在国际政治、军事形势变化的关键时候，不排除存在引进的武器装备某些关键配件被卡或某些功能失效的可能性。另一方面，我国民用信息技术经过国际竞争的打拼，得到了快速发展，国内信息技术企业创新能力也相应提高，一些技术已经达到了世界领先水平，例如第三代移动通信的TD-SCDMA。为了竞争和降低成本需要，国内很多企业的信息技术产品都有自主开发的专用芯片，改变了长期以来依赖国外芯片的状况，同时开发能力迅速提高，为承接国防任务开发专用芯片打下很好的基础。这些民用高技术和专用芯片在部队装备中的使用将以其自主技术避免我军信息安全受制于人。
（六）充分利用地方网络人才的优势做好应对网络战的准备
信息化是双刃剑，军队的信息化建设在提高作战能力的同时也需要特别关注对信息网络的安全防护。网络战的一个基本特点是不对称性，攻击成本低且易攻难守，网络战手段的特殊性将导致未来战争的“平民化”趋势，“黑客”有可能成为战争的主角。为了防止出现“网络‘9·11’事件”，布什总统早在2002年就发布了第16号“国家安全总统令”，组建美军历史上也是世界上第一支网络黑客部队——网络战联合功能构成司令部，陆军和海军也各有电脑应急反应分队，空军则建立了专门负责实施网络进攻的航空队。这些部队由世界顶级电脑专家和“黑客”组成，目前已经正式编入了作战序列。在美国拉斯维加斯最大的计算机展览上，美国前助理国防部长莫尼曾在演讲中对“黑客”们说：“如果你们考虑过余生要干些什么，请务必不要忘记国防部。”此外，美军还雇用一些黑客专门从事计算机漏洞测试工作。2004年9月，美国成立了由28家专业化大公司组成的国际工业财团——网络中心战工业联盟，加强信息技术领域方面的军民协调。
（七）充分利用民用科技资源为强军服务
据报导美国空军在高科技专业方面缺少的上尉军官多达2/3，陆军海军也面临同样的问题。美国防部、航天局等很重视发挥美国工程院和高校等科研机构及兰德公司等在国防咨询研究和人才培养的作用。据国外军事专家估计，美、英、法、德、日等世界主要发达国家发展信息化武器装备所需要的高新技术80-90%来自地方企业，10-20%来自军方自己的科研院所，即基础和两用项目可由民用科技部门承担，国防科技部门和军队科技部门专攻纯军事项目以及系统总体项目。美军的侦察机EP-3的信息电子系统由多种功能设备组成，其中不乏市场上随手可得的且技术上不见得先进的产品，但其集成后系统的性能上了一个台阶，可见集成创新能提高价值。
我国科技人员和研发人员总量分别占世界第一位和第二位，利用好这一智力资源将在敌我对比中显著增强我军的实力。建立军民融合的科技创新体系，统筹军民科技项目的发展，合理地部署军民两用项目，做到既不重复又能互补，在全国范围内实现科技资源的优化组合，同时借助地方资源大力培养部队人才，保证国防建设处于战略主动地位。中央军委于2007年发出《军队吸引保留高层次专业技术人才的规定》，着眼加大引进和利用社会优质人才资源力度，进一步创新完善政策机制。建立院士顾问制度，聘请两院院士担任技术顾问，充分利用国家顶尖人才和智力资源，更好地为军队重大决策咨询、重大科技攻关和高层次人才培养提供服务；在与军事斗争准备密切相关的重大科研项目（课题）和重点建设学科，设立首席专家岗位，面向社会聘用高层次专业技术人才。
【抓住信息化机遇，促进军民结合、寓军于民】
我国的国防科研与工业体系是在计划经济基础上建立起来的，计划经济的管理理念和手段仍然发挥着主导作用，封闭管理和自成体系妨碍了市场化理念的建立，也不利于合作创新文化的形成，军工单位的绩效考核指标中缺乏依靠和带动民用产业发展的要求或使命，在科研计划和装备采购中军品和民品脱节。改革开放以来，国防工业开始由单一军品结构向军民结合型结构的转变，核工业、船舶工业、信息产业等的发展，受益于军事技术向民品的转移，国防工业对地方经济社会的辐射带动作用明显增强，但是这些转移还未上升到制度层面。另一方面，我国国内已经成长了一批具有创新和产业能力的民用高新技术企业，能够胜任军品任务，但因缺乏规范的军品需求信息沟通渠道、有关的政策法规不完善等原因，基本上很少介入国防任务。民用科技部门如果没有国家安全的迫切需求，也不可能在国防安全领域方面得到国家层次的有力支持，难以发挥更大的支撑作用，民用产业部门得不到承担国防任务的扶持和锻炼，也不利于其发展壮大。与发达国家相比，我国离军民良性互动、协调发展的目标尚有不少差距，更为突出的是相应的法规和制度的滞后。军民结合是国家行为和国家意志的反映，不仅要依靠技术创新，而且要依靠体制创新和机制创新来实现。
在中共中央办公厅、国务院办公厅2006年印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》中，指出全球信息化正在引发当今世界的深刻变革，重塑世界政治、经济、社会、文化和军事发展的新格局。加快信息化发展，已经成为世界各国的共同选择。并明确提出了我国信息化发展的战略方针——统筹规划、资源共享，深化应用、务求实效，面向市场、立足创新，军民结合、安全可靠。
在落实国家信息化发展战略中，我们需要借鉴国外思路，从法规、协调机制、标准和采购政策等战略高度解决制约军民结合的体制问题。当前需要建立健全招投标制度，形成公正公平的竞争态势，尽量采用成熟的民间标准，引导和鼓励掌握创新技术的企业特别是中小型公司进入国防领域，从而形成多供应商的新型国防产业体系，以军工任务带动民品开发水平提升，为国民经济发展增添活力，实现军民良性互动。
国外在促进军民结合方面的一个重要经验是从信息化入手。当今世界军事变革，是以信息技术的飞速发展及其在军事领域的广泛应用为直接动力，信息化条件下局部战争所要达成的高技术优势，单纯依靠国防科技部门和军队系统自身难以奏效，军民结合，寓军于民是关键，信息技术是其中的重要抓手。在我国国家工业化、信息化融合发展的任务与军队机械化、信息化复合的发展目标中，信息化成为统筹经济建设和国防建设的很好结合点。特别是国务院的大部制改革，催生了工业与信息化部，不但从组织上将工业化与信息化的管理有机统一，而且将民用产业与国防科技工业紧密结合，从体制上为抓住信息化战略机遇加强军民结合提供了重要保证。工业和信息化部在落实国家信息化和新型工业化发展战略的同时，将充分考虑国防工业和武器装备研制的发展需要，建立国家层面的军民结合促进政策和协调机制，促进工业化、信息化和国防科技工业的全面协调发展和自主创新能力的提高，积极探索军民结合市场化途径，实现军工与民用工业的规划衔接、供需对接和资源共享，发挥双向辐射带动作用，推进国民经济和国防现代化。
党的十七大报告指出，“国防和军队建设，必须站在国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设和国防建设”。“坚持科技强军，按照建设信息化军队、打赢信息化战争的战略目标，加快机械化和信息化复合发展，积极开展信息化条件下军事训练，全面建设现代后勤，加紧培养大批高素质新型军事人才，切实转变战斗力生成模式”。“调整改革国防科技工业体制和武器装备采购体制，提高武器装备研制的自主创新能力和质量效益。建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子”。上述重要论述是实现军民结合科学发展的战略方针。我们要抓住信息化的机遇，做好寓军于民这篇大文章，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。
（作者单位：中国工程院）
来源：《中国信息年鉴-2008》