我国电子政务绩效评估框架研究
于施洋 杨道玲
【电子政务绩效评价的内涵】
电子政务绩效主要是指电子政务活动所带来的绩效，包括电子政务的投入、产出、效果与影响等方面，它是政府绩效的重要组成部分。因此，电子政务绩效评估是指在一定时间界限内，依据客观事实和数据，按照专门的规范、程序，由专业的机构和人员遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性和对比分析，对电子政务建设过程中的投入、产出、影响和最终效果所作出的客观、公正、准确的评判。该定义包含如下几层含义：①不仅评估工作本身是有时间限定的，而且评估数据采集也有一定的起止时间，这样才能保证评估对象之间的可比性；②评估依据是客观事实和数据，并遵循专门的评估标准和规范，保证评估具有客观性、科学性和规范性；③评估实施主体是专业的机构和人员，体现评估的专业性；④不同类型评估对象需要有特定的指标体系，说明评估具有针对性；⑤评估方法包括定量、定性和对比分析等；⑥评估内容包括电子政务建设的投入、产出以及影响与效果，这是对电子政务建设绩效较为全面的评估；⑦评估原则是客观、公正和准确，这是电子政务绩效评估需要遵循的基本原则。
【评估模型的构建】
（一）模型设计的基本思路
在电子政务中，“政务”是本质和核心，“电子”是工具和手段。信息化作为一种服务工具，本身不能直接产出效益，只有与政府的管理和业务过程紧密联系在一起才能产生出整体效益。电子政务绩效评估包括对“电子”绩效的评估，也包括对“政务”绩效的评估。因此，电子政务绩效评估不能单纯以评价“电子”内容为主，而应充分考虑电子政务所带来的政府业务流程的改变、社会效益的体现，以及电子政务参与主体（特别是电子政务的服务对象——用户）的感受。
本文正是基于这样的思路，以平衡计分卡模型为基础，充分吸收其他评估模型的优点，构建了电子政务绩效评估的平衡计分卡修正模型。该模型基于电子政务的使命，以战略为核心，以信息化基础、组织提升、公共效益、用户满意等四个角度作为衡量电子政务绩效的平衡计分卡维度。每个维度又分为视角、维度目标两个层次，如图6.50。
1. 使命
使命是整个平衡计分卡的灵魂。在平衡计分卡模型中，所有评估指标都应该导致最终绩效的改善。将电子政务的使命置于平衡计分卡的顶端，明确区分了政府和私人部门在运用平衡计分卡进行绩效评估时的价值取向不同。
电子政务绩效评估首先必须能够体现当前我国电子政务的核心价值目标与发展方向，并引导电子政务建设朝更高目标发展。本文设计了电子政务绩效评估平衡计分卡模型的四个基本维度——信息化基础、组织提升、公共效益、用户满意。
图6.50 电子政务绩效评估的平衡计分卡模型
2. 战略
平衡计分卡不仅是一套绩效评估体系，还是一套战略管理体系，因此战略是平衡计分卡的核心，它在实现组织使命而制定的各项活动中具有显著优先权。本研究在设计电子政务平衡计分卡时面临的最大挑战就是明确战略，不仅要明确该政府部门电子政务建设希望达到什么目标，同时还要明确哪些目标应该排除在重点之外。使政府部门对战略的理解从组织计划做什么转变为希望实现什么结果，特别是可以被测量的结果和该组织对其肩负重要责任的结果。一旦确定了战略，平衡计分卡就成为有效的战略转化和执行的工具。研究认为，服务导向的政府部门电子政务绩效评估的战略是：
第一，以评促建，评管结合。这是电子政务建设初期的评估战略，尤其是处于技术导向型阶段的电子政务建设。“以评促建”能够使电子政务建设从技术导向型阶段转入服务导向型阶段，系统基本功能都能实现，政务信息较为全面和规范，办事事项较为完整，公众参与渠道更为多元化。在评估的同时，加强上级部门的监管力度，促进电子政务全面建设和整体水平的提高，是电子政务建设工作与电子政务实施目标有机结合在一起。
第二，以评促用，服务公众。提升公共服务能力和水平是电子政务建设的出发点，是电子政务绩效评估的目标，以服务为导向的电子政务绩效评估是绩效评估深入发展的必然趋势。政府的公共服务职能是将公众置于中心位置，强调政府角色的转变，推崇公共服务精神，旨在提升政府公共服务的价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与企业、公民之间的沟通与合作。政府需要更加关心民众、关注民主价值和公众利益，更加适合现代公民社会发展和公共管理的需要。
（二）评估维度
1. “信息化基础”维度
政府领域的财务层面不同于企业，企业平衡计分卡的财务维度置于4个维度的顶端，在电子政务平衡计分卡模型中，财务维度转换为“信息化基础”维度，而且置于四个维度的底端, 对其他三个维度起到基础支撑作用。“信息化基础”维度主要考虑两个方面：一是信息化基础投入，由于公共产品生产领域的产出不是都能够用货币来衡量的，所以通常更加注重投入的总量和结构是否合理；二是信息化基础产出，对产出的衡量不只是看形成了多少网络设备、业务系统等，更重要的是看“有效产出”，即这些软硬件产品的组合在多大程度上实现了预设的功能。“信息化基础”维度是其他三个维度的基础。
2. “组织提升”维度
“组织提升”维度主要评价的是由于电子政务的实施使得政府部门自身获得了多少持续发展的能力，只有政府自身能力得到提升，才能为社会提供更好的管理和服务，获得社会更多认同和信任。这个维度是平衡计分卡原型中的“内部流程”与“学习与成长”两个维度整合而成。之所以这样整合，基于两个考虑，一是“内部流程”与“学习与成长”都是反映政府的可持续发展能力和综合竞争能力指标，评估对象和过程都是着眼于政府内部。二是“内部流程”与“学习与成长”之间关系密切，内部流程的调整、改进、优化能够激发组织学习能力的提高，而学习与成长能力的提升也有助于组织流程的不断优化，二者相辅相承。因此将这两个方面综合，称为“组织提升”，该维度重点考察政府内部的流程改进、创新以及可持续发展的能力，这也与当前所提倡的“创新型政府”、“学习型政府”、“科学发展观”等理念是相切合的。
3. “公共效益”维度
经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。政府在继续加强经济调节和市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务职能。研究认为，电子政务同其它领域信息化的最大差别就在于电子政务提供的服务具有公共产品属性，这就决定了在进行电子政务绩效评估时更要注重其公共效益。企业提高绩效的目的是赢得更多的经济利益。而政府进行电子政务建设，不仅产生了内在的价值（“组织提升”维度），更重要的是为用户提供公共服务而带来了“公共价值”。因此，在原平衡计分卡模型上添加一个新的维度——公共效益，主要考察电子政务服务的内容与质量，如信息公开与公众参与的程度等。
4. “用户满意”维度
该维度源于平衡计分卡原型中的“顾客”维度。新公共服务理论强调，重视与公民之间的关系，要尊重公民。这就要求在政府管理中贯彻以人为本的基本原则。电子政务绩效评估作为政府管理的重要手段，在实际操作过程中，必须体现以人为本的绩效观，特别要体现以公众为本的理念。电子政务关注的重点是用户及满足用户需要以实现组织使命。以公众满意为电子政务绩效评估的出发点和最终落脚点，是有效开展电子政务绩效评估的必要条件。所以“用户是否满意”是衡量政府电子政务绩效的最为核心的因素。以“用户满意”维度统领整个模型，充分体现电子政务建设的目标以及绩效评估的价值取向。
（三）模型的适应性分析
1. 评估维度之间的关系
本模型基于电子政务的使命，以战略为核心，信息化基础、组织提升、公共效益及用户满意等四个维度互为因果。在四个维度中，“信息化基础”维度是基础，有了好的投入产出绩效，才能实现政府的“组织提升”，政府内在的提升，为实现“公共效益”提供前提，而所有的这一切都是为了“用户满意”这一宗旨。因果关系如图6.51所示：
图6.51 电子政务绩效评估维度之间的关系
从国际电子政务绩效评估实践中我们可以看到，电子政务的绩效包括Input（投入）、Output（产出）、Outcome（效果）三个方面。由于Input和Outcome的数据获取比较困难，而且评估的复杂性更大，所以很多评估机构（如埃森哲、联合国、布朗大学等）都采取了所谓的“黑箱”原理，主要从Output角度进行考察。例如将电子政务网站的绩效近似为电子政务的绩效，目前我国很多评估机构也多采取这种做法，这种评估与电子政务绩效评估的初衷相去甚远，它只反映了电子政务建设的一个方面。研究认为，电子政务绩效评估应该包括电子政务建设的投入（Input）、产出（Output）以及应用效果（Outcome）三个方面。为了表述方便，在模型中划一条虚线（见图6.52），虚线之下是“信息化基础”维度，虚线之上是“组织提升”、“公共效益”及“用户满意”等三个衡量效果的维度。
图6.52 电子政务绩效评估模型的适应性分析
从上图可以看出，虚线把电子政务绩效分成了两个层次，虚线之下的“信息化基础”维度，主要考察的是电子政务建设的信息化投入绩效和产出绩效，它既是“电子”绩效，也是对电子政务建设过程的衡量，所以也称之为“过程绩效”。虚线之上的三个维度，是针对电子政务应用及效果进行评估的“政务”绩效，或称之为“结果绩效”。同时，从另一个角度来看，“公共效益”及“用户满意”两个维度都是面对政府外部的服务及效果，所以属于外部绩效；而“信息化基础”和“组织提升”是电子政务建设的基础和电子政务对政府组织内部的效果，所以属于内部绩效。
2. 模型的特点
本文所建立的基于平衡计分卡的电子政务绩效评估基本模型, 相比较同类其他评估模型有以下几个方面的特点:
首先，从设计思路上看，本模型基于电子政务的使命，以战略为核心，信息化基础、组织提升、公共效益及用户满意等四个维度互为因果，较好地体现了“服务导向”的原则。其中，信息化基础建设是实现电子政务服务的基础；通过“组织提升”维度引导电子政务对政府内部的服务，即实现“电子”对“政务”的支撑、优化与创新，从而达到通过电子政务提升组织的管理和服务能力；通过“公共效益”维度引导电子政务更加注重公共价值的创造，而“用户满意”维度是衡量电子政务服务效果和有效性的最终标准。
其次，从维度上看，它是在宏观层面上对政府部门电子政务绩效的全面考察，涉及到电子政务发展的各个方面。同时，该模型重心清晰、主次分明，以“结果绩效”为主，关注电子政务建设结果产生的效果，重点考察公共价值贡献和用户满意度，体现指标的导向性，同时结合“过程绩效”，考察电子政务建设的投入产出以及政府自身的发展与提升；以“外部绩效”为主，反映电子政务给社会公众带来的收益，同时兼顾电子政务的“内部绩效”,了解电子政务对政府内部效率、办公成本、业务规范等方面产生的效果；以考察电子政务所带来的组织提升和外在价值的“政务绩效”为主，兼顾电子政务建设的“电子绩效”；以电子政务建设的“效果绩效”为主，同时结合“投入绩效”，强调对电子政务建设基础投入的经济性考察。
【电子政务绩效评估管理框架】
结合国内外电子政务绩效评估实践经验，特别是通过对安徽淮南市电子政务绩效评估实证研究，研究发现：要保障绩效评估真正对电子政务发挥积极作用，就必须建立一套完善的电子政务绩效评估管理机制。该管理机制应该包涵两个层次：一是必须建立电子政务绩效评估的管理体系，以确保电子政务绩效评估工作在可控的范围内有序进行；二是要从法规制度层次上建立电子政务绩效评估制度框架，以制度机制来规范和引导电子政务绩效评估工作。
（一）管理体系
电子政务绩效评估工作是比较复杂、需要较大投入的工作，管理对保证电子政务绩效评估工作质量具有重要作用。统一、规范的管理体系可以在相当程度上保证评估结果的可用性，方便进行横向比较，利于评估工作的长期持续性。电子政务绩效评估的管理体系由战略规划体系、基础支撑体系、流程管理体系等三个部分组成，如图6.53所示：
图6.53 电子政务绩效评估管理体系
其中，电子政务绩效评估的基本操作流程如图6.54所示：
图6.54 电子政务绩效评估流程图
（二）制度框架
电子政务绩效评估制度框架可分为非正式制度、正式制度和制度实施机制三个部分。其中，非正式制度主要通过管理理念的确立，影响着电子政务绩效评估的有效性；正式制度通过制定政策、法规，为绩效评估的有效实施提供保障；制度实施机制则通过在具体电子政务绩效评估实施过程中采用相关制度措施，对绩效评估活动起到一定的规范与制约作用。如图6.55所示：
图6.55 电子政务绩效评估制度体系
（作者单位：国家信息中心信息化研究部）
来源《中国信息年鉴-2008》