互联网治理的现状、问题和公共政策研究
李 红 升
随着互联网技术的快速发展及其向政治、经济、社会和文化等领域的广泛渗透，互联网正在成为全球最为重要的信息基础设施，其影响日甚一日，由此引发的互联网治理问题也正在成为包括我国在内的世界各国共同关注的一个热点问题。互联网治理作为一个全新的课题，无论对政府部门还是研究界都是一项严峻的挑战。
【互联网国际治理状况】
互联网的国际化特征，决定了任何一个国家都很难单独对互联网进行有效治理，而必须建立国际合作和协调机制，正是这种相互依赖使得互联网的国际治理成为全球社会共同关注的一项议题。2003年12月，联合国在日内瓦发起召开了信息社会世界首脑峰会第一阶段会议，会议通过的《行动计划》认为，互联网是信息社会基础设施的核心组成部分，但世界各国对互联网管理、政策制定体制和机制却未形成共识。为此，会议授权当时的联合国秘书长安南设立互联网治理工作组，就会议提出的与互联网治理有关的问题开展研究。2005年7月，工作组发表了工作报告。报告给出了一个有关互联网治理的“工作定义”，即“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”。报告的重点关注互联网国际治理所面对的公共政策问题，概括为四个方面：
——与互联网基础设施和互联网重要资源管理有关的问题，包括域名系统和互联网协议地址（IP地址）管理，根服务器系统管理、技术标准、互传和互联、电信基础设施和语言多样性等问题。
——与互联网使用有关的问题，包括垃圾邮件、网络安全和网络犯罪。
——与互联网有关但影响范围远远超过互联网并由现有组织负责处理的问题，如知识产权和电子商务等。
——与互联网发展相关的问题，特别是发展中国家的能力建设问题[1]。
在上述四个方面的问题中，争议最大的是互联网重要资源的管理问题以及互联费用问题。由于历史的原因，互联网地址和域名的分配，特别是全球互联网域名解析的顶级服务器的修改和维护一直由互联网名称与地址管理公司(Internet
Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN)负责，该机构作为一个非营利性机构由美国政府授权，在美国注册，其他国家无问责权。由于ICANN仅仅受美国政府的控制，这使其他国家认为，其互联网安全难以得到有效保障，甚至会对其国家主权构成威胁。因此，互联网重要资源的国际共管成为国际治理的一个核心问题。由于各国在这一问题上的观点存在很大差异，短时期内难以达成共识。互联资费问题主要与现行的不平等的互联结算机制有关。在现行结算体制下，像中国等发展中国家要承担国际线路的全部费用(尽管中国与美国之间在流入和流出量上已基本平衡),这实际上等于发展中国家在为发达国家的互联网进行补贴，这种补贴显然与国际社会提倡的平等观念背道而驰。这个问题也十分棘手，正像互联网治理工作组报告所指出的，主要原因是“缺乏能够解决这一问题的适当而有效的全球互联网治理机制。”
2005年11月，信息社会世界首脑峰会第二阶段会议在突尼斯召开。会议通过的《信息社会突尼斯日程》提出，“互联网的治理包括技术和公共政策两方面的问题，应有所有利益相关方、相关政府间和国际组织的参与。”其中，各国政府在其中应扮演最为关键的角色，“涉及互联网公共政策问题的决策权属国家主权。各国有权力和责任处理与国际互联网相关的公共政策问题。”同时，私营部门、民间团体、政府间组织和国际组织也将依其角色而发挥某种作用[2]。
作为信息社会世界首脑峰会第二阶段会议的一个重要成果，与会各国政府要求联合国秘书长召集互联网治理论坛(Internet
Governance Forum，IGF)，以便给各国政府、私人部门和民间团体包括学术界和技术界在内，就互联网国际治理问题提供一个进一步交流和磋商的舞台。互联网治理论坛第一次会议于2006年10月30日在雅典举行，会议以“互联网治理促进发展”为主题，主要讨论四个方面的议题，分别是与互联网高度相关的公开性、安全性、多样性和方便性。2007年11月12日至15日，第二次会议在巴西的里约热内卢召开，来自70多个国家的政府、民间组织和私营企业的代表出席了论坛，重点讨论了重要互联网资源、互联网接入、多样化、开放性和安全性等问题。
从信息社会首脑峰会到互联网论坛，反映了全球社会对互联网国际治理的强烈关注和推动国际合作的强烈愿望。但是，愿望不等于现实。目前由联合国主导的互联网国际治理进程更多停留于多边对话阶段，尚未取得实质性进展，分歧和争论远远多于共识和合作。事实上，要在民族主义国家之间达成广泛共识，并建立有效的国际合作机制，诸如类似于世界贸易组织和世界知识产权组织这样有约束力和影响力的国际组织，可能还需要漫长的对话过程，绝非一日之功。
【我国互联网治理的现状和问题】
从上个世纪90年代中期开始，伴随着互联网在我国的大规模商用化，我国就一直在强化对互联网的监管，并形成了具有我国特色的以政府为主导，社会各界共同参与的治理模式。由于互联网技术的快速演进以及应用创新的不断加快，互联网治理不断面临新问题、新形势和新挑战，因此，要确切地描述我国互联网治理的状况和诊断所面临的问题是十分困难的。这里只能做一个初步的尝试。
（一）互联网基础设施和重要资源管理
由于互联网基础设施与电信和广电网络密切相关，因此，互联网基础设施的管理也就成为电信和广电监管的一个重要内容。与西方国家和许多发展中国家不同，我国的网络基础设施是以国有化、市场准入的严格管制和部门分割（主要是电信和广电之间）为特征的，上述特征也带来了特定的监管问题，诸如垄断、竞争不足以及由于部门分割所带来的不同网络的融合和互联互通问题。网络基础设施的管理极其复杂，本文不作深入探讨。但概括而言，市场化、开放以及鼓励竞争和不同网络的相互融合，是网络基础设施改革的一个基本取向，尽管《电信法》迟迟不能出台，但相关的法律性规章和政策已经比较完善。
互联网重要资源如域名、WWW站点和IP地址等的管理既是国际治理所关注的问题，也是国内治理所关注的问题。域名是最为重要的一种互联网资源，1997年，随着互联网开始在中国大规模商用化，互联网域名的国内注册管理成为当务之急。为此，原国务院信息化工作领导小组办公室拟定了《中国互联网络域名注册暂行管理办法》。之后，在2002年3月，原信息产业部对《暂行管理办法》进行了第一次修订，发布了《中国互联网络域名管理办法》（信息产业部令第24号）。2004年11月，对域名管理办法进行了第二次重大修订。除了基本的管理办法外，原信息产业部还相继制定了域名争议解决办法，以解决因恶意注册和使用域名所产生的争议。除了域名管理之外，原信息产业部还出于网络监管和安全的需要，针对网站和IP地址制定了相应的备案管理办法，到目前为止，大多数网站和IP地址已在相关部门登记备案。
（二）网络安全
如何防治网络犯罪，保障互联网及其应用系统的安全一直是互联网治理的重要议题。网络犯罪的形式多种多样，包括对互联网及其应用系统的破坏如计算机病毒的传播、的针对网站的拒绝服务攻击（DoS)、木马和僵尸程序，以及对计算机系统的非法侵入和非授权进入等。
根据有关机构的研究和监测报告，针对互联网和应用系统的各种犯罪行为呈现出不断增长的趋势，其危害程度也在不断加大。同时，以黑客为代表的犯罪行为越来越多地同经济利益相关，黑客往往利用仿冒网站、伪造邮件、盗号木马、后门病毒等手段窃取用户数据包括网游账号、网银账号和密码、网银数字证书等以牟取暴利。黑客的网络犯罪正在演变成一个各环节流水作业，紧密关联的地下黑色产业链条，这一链条包括木马、病毒等恶意程序的制作、传播、用户信息窃取、第三方平台销赃、洗钱等[3]。针对日益猖獗的网络犯罪行为，我国采取的是法律与技术手段并举的办法。一方面，监管部门相继颁布了多项针对网络安全的规章，以法律手段防范和打击网络犯罪活动。1997年12月，公安部制定了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，该办法针对一般性的网络犯罪问题，诸如非法侵入计算机系统、制造和传播计算机病毒等行为的界定、惩罚等做出了明确规定。2005年12月，公安部发布了《互联网安全保护技术措施规定》，明确要求互联网服务提供者和联网使用单位应当落实“防范计算机病毒、网络入侵和攻击破坏等危害网络安全事项或者行为的技术措施”。另一方面，网络用户更多地依赖于安全技术和产品、诸如杀毒软件、防火墙以及加密技术等来防范非法入侵和其他网络犯罪的威胁。
由于黑客犯罪受经济利益的强烈驱动，加之黑客攻击手法极其隐蔽，使得对网络犯罪行为的取证、追查和打击都变得非常困难，这导致法律手段在应对网络犯罪活动方面的作用受到严重限制。相比之下，技术手段的作用更加显著和直接，这也反映了安全技术产业和技术专家在网络安全领域的重要性。
（三）网络著作权保护
相对于传统的著作权保护而言，互联网著作侵权现象更为普遍，著作权保护面临的挑战更加艰巨。这主要是由于以下原因：一是在2006年5月发布《信息网络传播权保护条例》之前，互联网著作权的法律保护无法可依，一直是个空白；二是互联网著作权保护涉及许多复杂的网络技术问题，保护难度更大；三是互联网内容侵权成本更低，侵权更为便利。
客观地讲，和其他国家相比，我国在网络著作权立法方面的进程严重滞后，直到2006年5月，国务院才正式颁布了《信息网络传播权保护条例》。该条例是我国网络著作权立法领域的一个里程碑式的法规，对于网络著作权保护和网络内容服务的发展具有重大影响。《条例》的主要内容涉及保护范围的界定、合理使用和法定许可、处理侵权纠纷的“通知与删除”简便程序、网络服务提供者免责条款以及对侵权行为的处罚。
尽管网络著作权的法律保护至关重要，但由于网络内容侵权行为的普遍性，以及法律在防止网络内容侵权行为方面的局限性(主要是难以对大多数侵权行为进行行政和法律处罚，司法诉讼成本很高等)，技术性保护措施成为保护网络内容著作权的一个有效工具。目前，主要的网络著作权保护技术有：访问控制技术、数据加密技术和数字水印技术等。其中，访问控制技术最为常用，也最为有效。该技术使得内容提供者可以有效的控制用户在什么时间、以何种方式获取和使用网络内容。但同时，这一技术也存在广泛的争议，因为依靠软件代码的强有力控制有可能危及到网络传播权中的合理使用原则。
总体上而言，随着网络著作权法律的实施和保护技术的不断发展，我国网络著作权保护状况正在逐步改善，这极大地推动了网络内容和服务的创新和繁荣。但是，互联网技术的快速演进和创新的加快，会不断地对冲击现有的著作权法规和保护技术，从而带来各种新问题。如何在著作权保护与技术和应用创新之间取得平衡，是包括中国在内的全球社会所面临的一个共同挑战。
（四）信息内容治理
从互联网的发展史来看，互联网首先是一个信息交流和传播平台，这一平台具有其他传播媒介所无法比拟的诸多优点，如便捷性、互动性、创新性以及海量的信息生产能力。但由此也带来了极具负面的社会影响，诸如色情、暴力、各种极端主义和有违法律和社会规范的信息内容也会借助网络这一平台蔓延，并有泛滥成灾之势。因此，对网络信息内容的治理就成为社会各阶层最为关注的问题，也成为我国互联网治理的中心任务。网络信息内容治理面临的问题多样而复杂，需要综合应用法律、技术和自律等多种手段。
1. 法律监管。我国互联网领域的大多数法规都与信息内容密切相关，而且自从互联网进入商业化应用以来，信息内容立法就一直是立法工作的重点。2000年9月，国务院发布了《互联网信息服务管理办法》，这是该领域的一个综合性法规。该办法对互联网信息内容服务的监管确定了一般性规则，涉及服务的准入、非法信息内容的界定、监管部门的职责、网络和内容服务提供商的责任以及对违规行为的处罚等。继该办法之后，新闻、出版、广电、文化、通信、教育等内容监管部门还各自制定了特定内容服务的专项法规。除了上述专项法规外，全国人大还重新修订了《中华人民共和国未成年人保护法》，增加了与未成年人在线行为有关的多个条款。
2. 技术治理。像网络过滤技术这样便捷和高效的技术手段，已经被广泛地应用于防范非法信息内容和垃圾邮件的制作与传播，而且其作用在相当程度上超过了法律的影响力。技术手段的广泛应用，不仅仅由于技术手段的优势，而且很大程度上是法律规定的结果。早在1997年，公安部就制定了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》。其中第十条规定，网络运营商、接入服务商以及内容服务商应当履行以下职责，即删除本网络中含有非法信息内容的地址、目录或者关闭服务器。第二十一条规定，对未按照国家有关规定删除网络地址、目录或者关闭服务器的行为将予以必要的处罚。
3. 自律机制。自律机制包括行业自律、网站自律以及网民自律。行业自律的动力来自于非政府组织的推动，像中国互联网协会就通过自律章程、发表自律宣言、组织以网络文明为主旨的宣传教育活动，以促进网络的各利益相关者遵从网络的相关法律和规范。网站自律的动力来自于网站对社会责任的认识，许多网站都在其管理章程中加入了约束网站和网民行为的条款。网民的动力则来自于道德水准的提高。
通过综合运用法律、技术和自律手段，网上非法信息内容的传播受到了一定程度的遏制，但治理的实际效果与社会各界的期望之间仍然有较大的差距，特别是如何保护未成年人，使其免受色情、暴力和亵渎等非法信息内容的危害，更是受到包括人大代表、教师、家长等社会团体的高度关注。
【关于互联网治理的公共政策的一些思考】
互联网治理是一个全新的课题和挑战。一方面，与我们通常所关注的政府治理、公司治理等不同，互联网治理的范围更加宽泛、治理对象的性质千差万别、也没有成熟的治理模式和理论可资借鉴。这意味着互联网治理必然是“摸着石头过河”，通过“试错”过程来积累经验；另一方面，互联网技术日新月异，不断的创新会对现行的行政体制、法律构架、价值取向、传统和习惯构成新的挑战，要适应这种技术创新，紧跟网络潮流的变化是十分困难的。上述特点决定了互联网治理更加复杂，更加困难。
《2006-2020年国家信息化战略》提出了互联网治理的一个基本思路：“坚持法律、经济、技术手段与必要的行政手段相结合，构建政府、企业、行业协会和公民相互配合、相互协作、权利与义务对等的治理机制，营造积极健康的互联网发展环境。”尽管该思路更多的是一种原则性考虑，未能充分展开，但却表达了一个很重要的观点，那就是互联网治理必须综合采用多种政策工具和手段，而不是单纯依赖某种政策工具。
（一）加强互联网法律体系建设，坚持依法治网
法律作为一种正式的制度安排，是市场经济健康运行的基础。法律的优势在于其强大的约束力，有利于消除治理中的机会主义行为，但是立法周期太长，立法程序复杂，而且法律一旦颁布就不能频繁修订，这使得许多有关互联网的法律很难适应技术的快速变化。尽管法律有其局限性，但从根本上而言，对互联网的治理必须建立在健全的法律框架的基础上。法律体系的建设要与互联网发展进程相一致，立法既不能操之过急，因为那些超前性的法律往往会因无法实施而被废弃，同样，立法也不能观望等待，因为无法可依将会导致互联网发展中的无序和混乱状态，并会损害公共利益。
（二）加快互联网行政管理体制改革，逐步放松行政监管
法律手段的缺陷为行政手段留下了巨大的发挥空间。行政手段适应性更强，可以根据需要和形势的变化相机调整，但其缺陷也是十分明显的，即行政约束力要远远小于法律的约束力，而且随意性强，容易受到部门利益冲突的困扰。另外，我国现行的行政管理体制中与互联网监管的部门太多、职责过于分散，这容易导致职责不清、画地为牢、政出多门以及协调成本过高等问题。因此，行政监管体制改革刻不容缓，可仿照大部制模式，整合各行政部门的互联网监管职责，成立单一的互联网监管部门。同时，对互联网的行政监管要逐步放松，逐步减少行政部门的直接干预，更多地转向依法监管。
（三）充分发挥技术手段的作用
互联网治理所面对的许多问题是因为网络技术而产生的，而网络技术的发展也为解决其中的许多问题提供了高效的技术手段。技术手段不仅具有很强的适应性，而且在许多情况下比法律和行政手段更为可行。例如，网络安全所面临的诸多问题可以通过安全技术的研发和技术方案的实施加以解决，同时也有助于推动技术创新。技术手段的最大问题是难以从根本上解决问题，而且技术手段如何与法律、行政手段相协调也是一个棘手的问题。要发挥技术手段的作用，就必须发挥技术专家和安全技术产业部门的积极性，使其参与到互联网治理进程中。
（四）加强互联网自律机制建设
社会团体、公司和网民的自律是一种非正式的制度安排，是对正式的制度安排的一种至关重要的补充。自律取决于整个社会的道德观、诚信状况、文化传统以及习俗等，自律机制的建设需要社会各阶层的广泛参与，主要是：鼓励更多的社会团体参与到互联网治理进程中，鼓励网络公司积极承担其社会责任，积极加强对网民、特别是青少年网民的道德教育。
（作者单位：国家信息中心信息化研究部）
来源《中国信息年鉴-2008》