我国电子公共服务的困境分析与对策建议

吴昊 汪玉凯 孙宝文

电子公共服务是指政府应用信息技术来为个人、企业及其他社会团体提供公共服务的过程，是一种区别于传统公共服务的全新方式。如果说电子政务是当前政府部门正在经历的一场变革，那么为社会提供高质量、高效率的电子公共服务就是这场变革的目标。《国家电子政务总体框架》中指出：“服务是电子政务建设的出发点和落脚点”。关注电子公共服务，有助于更好的挖掘电子政务的本源价值，促进电子政务建设效果的提高。

长期以来，中国电子政务一直奉行“管理驱动型”原则，主要围绕政府管理需求开展应用，带有明显的官本位色彩，重内部应用而忽视外部服务。随着我国行政管理体制改革的深入和“服务型政府”目标的确立，将电子政务的工作重心由“管理驱动型”转为“服务驱动型”已成为一种越来越明显的趋势。

近年来，随着我国经济的发展和政府信息化意识的不断提高，电子公共服务有了长足的发展。目前各级政府部门已经普遍能够通过政府网站进行政务信息公开，并提供表单下载等办事功能。一些地方还进行了“政务呼叫中心”、“城市网格化管理”等较为复杂的电子公共服务的探索。

综合有关电子公共服务的研究，普遍存在一个问题，即没有将起源于西方发达国家的电子公共服务的有关理论放到中国的政府体制下加以考虑，忽视了中国特有的政治环境对电子公共服务产生的影响。

本文介绍了电子公共服务的基本概念，从实践出发，分析了当前困扰我国电子公共服务进一步发展的“三大困境”，并深入到制度层面，探讨在我国政治环境下，之所以出现这些“困境”的原因，最后对促进我国电子公共服务的发展提出对策建议。

【电子公共服务概述】

（一）电子公共服务的基本概念与分类

电子公共服务与“电子政务”既有联系又有区别，两者都是政府运用信息化手段来改善内部管理和对外服务的过程，相对来说，电子公共服务更明确地定位为服务过程本身，是电子政务的具体实现形式，也是电子政务价值的体现。

我国各级政府在信息化过程中出现的政务信息公开、行政许可网上办理、市民卡、企业基础信息交换、数字城管、呼叫中心等应用，都是电子公共服务的具体体现形式。

按照不同的标准，电子公共服务可以进行不同的分类：

1．按服务提供过程中信息的传导方向来看，可以分为“单向型服务”和“互动型服务”。

单向型服务顾名思义，就是政府在提供电子公共服务的过程中，信息只是单项的传导，并没有反馈，最典型应用的如“政务信息公开”（信息由政府部门向社会公众的单向流动）、“市长信箱”（公众向政府建言，信息向政府部门的单向流动）；互动型服务是指政府在提供服务的过程中，政府和服务对象之间有信息的交互性流动，信息不再是单向的传导，而是有反馈的过程。典型应用有“网上审批”、“呼叫中心”、“数字城管”等。

2. 按电子公共服务涉及的部门来划分，可以分为“单一型服务”和“协同型服务”。

单一型服务是指电子公共服务整个过程由一个部门提供，不涉及其他部门，如“电子警务”可以由公安部门独立完成，“电子农务”由农业部门独立完成等。而“协同型服务”俗称“一站式服务”，是指某一项电子公共服务会由两个以上的相关部门共同提供，这种服务提供超越现有的政府体制结构的限制，要求部门之间进行协作，将隶属不同部门的政务流程集中到一个业务处理平台上，追求公共服务的效能最大化。“协同型服务”是最能体现电子公共服务价值的，因为通常公民只需一次性地通过某界面向政府提供相关材料，系统就会自动分发用户材料到各相关部门，并组织各相关部门在规定的时间内完成处理，大大节约了时间，提高了效率。

电子公共服务是一个动态的发展过程，一般来说，电子公共服务的总体发展趋势是从提供“单向型服务”到“互动型服务”，从“单一型服务”到“协同型服务”，是一个由易到难，由简到繁的过程。

（二）电子公共服务与政府创新

随着信息技术在政府领域的运用，使政府的管理方式发生了革命性的变革，而作为信息技术在政府领域的深层次应用，电子公共服务更是对政府创新有着很高的要求。无论是“单向型服务”还是“互动型服务”，“单一型服务”还是“协同型服务”，电子公共服务的开展，都要求对政府的运作手段和运行方式进行创新。

本文认为，政府创新是发展电子公共服务的内在要求。这种“创新”根据电子公共服务的发展成熟度的不同体现在以下三个层次：

1．首先是技术层面的创新

提供电子公共服务首先需要政府部门要打造一个信息技术平台，在这个平台上可以进行需求信息的收集，在平台内部对这些需求信息进行整理、流转、处理，并通过一定的渠道给需求人予反馈。技术层级的调整，是提供电子公共服务的第一步，也是相对最容易的一步。因为信息技术发展到今天已经相对成熟，而且对于政府信息化来说，往往采用的并不是最新出现的技术，而是最稳定、最成型的技术。

2．其次是流程层面的创新

技术平台的搭建完成，为开展电子公共服务提供了技术准备。电子公共服务应用的正式开展，还需要进行流程层面的创新。流程创新是指以“服务”为目标，参考“电子”化的特征重新设计、组织政务流程，这就是所谓的“政务流程再造”。政务流程再造问题的提出由来已久，拉塞尔·林登在《无缝隙政府》一书中，希望将企业管理中“流程再造”的基本原理应用于传统政府组织结构的革新，克服层级过细、分工僵化、各自为政、忽视公民需求等弊病，围绕过程和结果而不是职能和部门开展政府的业务。

流程创新一开始只是在部门范围之内，而随着电子公共服务的进一步发展，当跨部门的应用开始时，就需要在部门之间进行流程再造。在这个过程中，传统政府环境下的部门界限被打破，各部门的流程按照服务于公共服务总目标进行重新梳理，跨部门流程重组强调的是业务流程的整体性以及政府各个组成部分之间的有机配合。

3．最后是制度层面的创新

电子公共服务发展到最高阶段，要求政府进行制度层面的创新。因为当技术的准备已经完成，业务流程的重组也已经完毕，电子公共服务的应用要进一步扩大，必然会触及现有的制度壁垒。例如，网上审批业务从简单的表单下载发展到全流程电子化时，“电子签名”法律效力的问题便会浮出水面；当政府信息公开从某几个政府部门的孤立行为变为一种普遍性要求的时候，如何出台一个考核各部门信息公开工作的管理办法便成为当务之急。

制度层面的创新，有的是某一级政府层面的，有的是国家层面的，如上面提到的电子签名的法律性问题，就需要出台国家层面的统一规定。

以上三种“创新”从发展的过程顺序来看，一般是沿着“技术创新”、“流程创新”、“制度创新”的顺序发展。因为技术创新是最直接的，也是相对最容易的，它不触及政府流程的调整和制度的改变；随着技术基础的完备，随即要求政府根据公共服务的要求重组政务流程，这就要求进行“流程创新”，流程创新包括在部门内部的流程重组和跨部门的流程重组，后者的牵涉面更大，难度也相对更大；而制度层面的创新往往涉及到政府的政策制定过程，有的甚至超出了本级政府的职权范围，因此实施起来最为不易，过程也最为漫长。图一为电子公共服务与政府创新的关系。

【我国电子公共服务的发展现状】

在中央政策和地方实际需求的引导下，近年来，我国各地方各部门普遍加大了对电子公共服务的投入，开展了大量的实践。最常见的是利用政府网站推行“政务信息公开”，据调查，“我国70.36%的政府网站提供的功能项目数超过10项。特别是网站的信息发布功能比较强，提供政务新闻、政府公告、机构职能、机构章程和会议信息的政府网站所占比例分别达到89.21%、77.49%、75.50%、51.93%和53.92%，已经达到了比较高的水平。”^[2] 除此以外，一些地方开始提供“网上办事”、“网上审批”等业务，浙江宁波、山东菏泽等地开通了旨在便利老百姓生活的政务呼叫中心，北京市东城区首创了促进城市市容管理的“网格化管理系统”等。

下面，以北京市、郑州市的两个典型应用为例，介绍一下我国电子公共服务实践情况。

（一）北京市电子政务网上审批

2001年，北京市原发展计划改革委员会按照市领导的指示精神，在市行政审批制度改革工作领导小组的领导下，联合信息办、人事局、监察局、编办、法制办、财政局、质量技术监督局等总共八个部门开始筹建一项大型电子政务应用项目——北京市“电子政务网上审批工程”。该工程也是北京市第一次有组织、有计划、分步骤地整体推进全市电子政务建设。经过3年的建设，“电子政务网上审批工程”于2004年初投入试运行。

“电子政务网上审批工程”实现了“外网申报，专网交换，内网办理”的网上政府业务处理模式，促进了政府部门之间的业务联动、信息交换、资源共享、监督监察、辅助决策，为公务员提供了一个工作、学习、生活全方位服务的内网门户。它使政府网上审批第一次有了一个统一的门户，只要是和北京市有关的政府审批服务，都可以到这个网站上来办理。

截至2004年12月底，“电子政务网上审批工程”实现了市政府35个委办局的 350项审批业务网上审批和服务提供。同时，实现了人事局、发改委协同办理的“国内驻京机构人员办理工作居住证”业务的网上并联审批。^[3]

（二）郑州市网上行政审批服务中心

2005年，郑州市开始规划建设“郑州市网上行政审批服务中心”，实现由物理形式的各部门分散的“办事大厅”模式向虚拟的“一站式”电子化办公转变。2006年3月1日，系统正式开通运行，首批上网运行的审批事项为278个，业务涵盖44个委局。系统提供网上受理和大厅受理两个模式，用户还可以在线咨询、预约、投诉，并随时通过互联网查询办理结果；可以通过市政府短信平台和用户沟通，告知办理结果和需要补办材料等信息。

郑州市网上审批业务的简要流程如下：

第一步，网上审批业务申请人需要在网上注册身份。

第二步，在注册成功后，申请人可以登录“郑州市网上行政审批中心”，找到对应的部门，提出办理要求。网站会根据所申请项目的不同弹出相应的电子表格让申请人网上填写。

第三步，网上递交的申请件会传递给相关职能部门的办事人员，要求其在规定的时间内办结。

第四步，在办理过程中，申请人可以在网站上查询办理情况。

第五步，如办理成功，则由申请人赴相关职能部门领取办理结果。

郑州市“网上行政”有一个前提——申请人不需递交相关证照的原件。另外最终的办理结果需要申请人到相关机构领取，这一步不能“网上办理”。所以对一些不需要递交有关证照原件的流程，目前已经可以实现全流程电子化，如郑州市劳动和社会保障局劳动工资处的“实行特殊工时制”审批业务。^[4]

【我国电子公共服务的困境分析】

综合我国目前各级政府的电子公共服务开展情况，普遍存在着“三多三少”的现象：

“单向型服务”多，“互动型服务”少。信息公开、市长信箱这样的信息单向性公共服务比较多，但类似“网上审批”、“呼叫中心”这样的双向互动服务少。

“单一型服务”多，“协同型服务”少。如郑州市网上行政审批，是各个部门单独提供服务，跨部门的“一站式”审批目前还没实现。据孟庆国等人的研究，北京市2005年全市82个政府部门及其派驻机构中，真正能够实现横向跨部门业务协同的系统只占23. 28%。^[5]

另外，还表现为“信息共享型协同多，流程整合型协同少”，即“协同”只表现为不同部门之间信息在虚拟平台上“整合”起来，而没有发生触及政务流程转变的“协同”。

本文作者认为，我国电子公共服务之所以会出现“三多三少”现象，是因为电子公共服务在推进过程中，在需求、管理和法律三个方面存在着困境。

（一）需求困境

很多时候，我国政府部门在提供电子公共服务时，始终以自我为主进行规划和建设，并没有真正抓住公众的实际需求，或者即使抓住了公众需求，却仍难以用服务有效地满足需求。导致应用推出以后，电子公共服务信息得不到公众的参与和反馈，“互动型服务”难以开展，数量上和效果上都明显逊于“单向型服务”。据调查，只有20%的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈，36%的公众认为是虽然有反馈，但要等很长时间，而44%的公众通过政府网站发表意见或看法却没有得到任何回应，严重影响了公众的参与热情。^[6]

（二）管理困境

管理困境主要是指电子公共服务主管部门的责、权、利不统一。例如郑州市“网上行政审批系统”是由郑州市电子政务中心负责筹建、维护的，但它对各个职能部门网上审批业务的具体开展却没有督导权。系统开发完成以后，是否开展电子公共服务、开展多大程度上的服务，完全取决于各职能部门的意志。

管理困境是由当前我国政府系统的架构体制所决定的，这种体制容易造成技术部门“一头热”，也容易造成不同职能部门之间的“冷热不均”。另外，我国政府序列中大量存在的“垂直部门”更是进一步加剧了这种“困境”。现在很多地方政府为了推进电子公共服务，尤其是推动跨部门的“协同型服务”时，不得不付出大量的协调成本。

（三）法律困境

当前电子公共服务推动的不畅，很多时候还是由于法律法规的不完善引起的。例如，电子公共服务的一种理想模式是：政府部门在颁发有关证照时，将证照电子版信息录入系统，在网上供各部门共享。这样申请人下次进行网上办事时，可以不用递交证照原件，直接在网上办理。这样可以实现“全流程电子化”，而且政府数据库的资料相比纸质文件可靠性也更强。但是，在中国现有的法律环境下，这种电子版的文件并不具有法律效力，导致很多在技术上可以轻松实现的公共服务流程不得不继续沿用传统手段来进行。

（四）困境背后的制度因素

现实中，这三大困境的存在，导致我国公共服务肤浅化——只能提供一些相对简单的服务，而难以充分发挥信息技术的优势，将电子公共服务往纵深发展。需求困境、管理困境、法律困境，这三大难题显然已经超越了单纯的“技术”或“流程”，而是属于“制度创新”领域需解决的问题。

需求困境，源于中国政府长期以来形成的“官本位”思想，或者说“管制型”政府的思维惯性，政府缺乏“服务”的主动性、积极性，自然也不会去认真分析研究公众的需要。

管理困境，源于在“集权单一制”的政府体制下，地方政府的部门设置有着严格的规定，即使部门设置与信息化的要求发生冲突也无法作出及时有效地调整。尤其是目前大量垂直部门的存在，更是加剧了电子公共服务与现有管理体制的矛盾。

法律困境，源于中国在与信息化相关的法制建设方面的滞后。中国的政府信息化历经十多年的发展，在法制建设方面从无到有，取得了很大的进展。但是目前的法制环境与政务信息化飞速发展的实践相比，还存在着很大的滞后。例如，由于电子文档、电子水印、安全认证的法律效力没有统一的规定，严重制约了电子公共服务的的全面展开。另外，我国目前对政务信息化的机构、人员编制尚无统一规划，从中央到各省、各地市、县区都不尽相同，导致具体工作开展时协调不畅，效果不好。

【结论及对策建议】

第一，总体来看，中国电子公共服务已解决了“技术”问题，正处在“流程创新”向“制度创新”发展的阶段。相对来说，“流程创新”的难度和阻力比较小，“制度创新”是当前阻碍我国电子公共服务发展的最大难题。

第二，制度层面的问题可以分解为“需求”、“管理”、“法律”三大困境，解决这三大困境已经超出了单个政府部门的职权和能力范围，需要中央和地方政府双方的共同努力，相互配合。

图6.12  我国电子公共服务的困境分析与对策建议

具体的对策建议是：

第一，必须加强政府公共服务的“客户导向”，中央政府（或上级政府）要做好绩效考核。按照建设服务型政府的目标，增强各级政府的“客户导向”意识，按照“客户导向”做好电子公共服务的战略规划。同时，中央政府（或上级政府）要以“客户满意度”为核心，制定有关考核目标，定期组织考核。

第二，按照开展电子公共服务的需要对基层政府适当放权，增强其职能的完整性和“责权利”的统一。在我国五级政府序列中，地市级（含）以下的政府属于直接与社会公众打交道的基层政府，他们是推进电子公共服务的主体。但是在目前的体制下，往往越往基层，政府受到的约束、制约越多，与发展电子公共服务的需要不相称。

在电子公共服务推进过程中，有些审批职权可以下放，减少审批层级过多对电子公共服务的阻碍。例如，有些原本需要由地、县两级政府共同完成的审批事项可以由县一级政府独立担负审批职能，而将结果报备到地市一级即可。这样在时间上、成本上都大大节省。

另外，应当使基层政府在规划电子公共服务时能将垂直部门纳入进来。目前的体制下垂直部门是不属于地方政府序列的，他们的信息化也是独立于地方政府之外，这就人为的造成了很多“信息孤岛”，非常不利于开展电子公共服务时需要的数据共享，也增加了“并联审批”、“一站式服务”的难度。考虑到地级市（含）以下政府部门以“服务”为主要职能，涉密性要求相对较低。因此，应当使地级市（含）以下在规划电子公共服务时能将垂直部门纳入进来，实现本级政府范围内的数据共享，这必将大大有利于推动电子公共服务的开展。

第三，中央政府应当致力于做好电子公共服务法制环境的优化。法律、法规、政策、标准，是保障电子公共服务开展的全局性问题，应当针对电子公共服务进一步发展的需要，以及当前实践中暴露出来的有关“冲突”，加强法制环境的优化工作。

（作者单位：北京大学 国家行政学院 中央财经大学）

来源：《中国信息年鉴-2009》