电子政务信息资源共享中信任机制的构建

吕欣

信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，是重要的现代战略资源，已成为全球化形势下国际竞争的焦点。电子政务信息资源是政府在履行职能过程中产生或使用的信息，为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等提供信息支持。电子政务信息资源的共享水平亦成为衡量一个国家或地区电子政务发展程度的重要标志。大量的政务信息资源事关国家安全和社会稳定。如果这些信息被泄漏或被不正当利用，会对社会稳定、公民隐私、单位财产构成严重威胁，后果不堪设想。信息安全成为制约电子政务信息资源共享的重要问题之一。建立电子政务信息资源共享的信任机制成为当前我国电子政务工作的一项紧迫任务。

【信任的概念】

信任是一个非常复杂的社会与心理现象，有关对信任概念的研究也很多^[1]。Luhmann认识到了心理学仅仅把信任看成是个体层面的局限，突出了社会结构与制度在构筑信任机制方面的作用，暗示了信任仅作为一种微观的社会关系是不完全充分的，需要借助其他社会力量共同实现。Luhmann的界定为社会学开展信任研究提供了范式，引导社会学家从社会关系结构、社会制度和社会文化规范角度去研究信任。Zuker则认为信任是基于制度的，是在特定的法律制度、社会规范基础上形成的，反映的是由于担保、安全保障措施或其他机制的存在，而使人感到环境的安全性。制度保障可能增强控制的效果，从而降低感知的风险。Zuker称这种信任为“基于制度的信任”（Institution-based Trust），并进一步分析了信任的三个层面：基于交往经验的信任，这种信任来自于互动、交换和交易经验的积累，互惠是核心；基于行动者具有社会、文化共性的信任，它根源于社会各方的义务和合作规则；基于制度的信任，这种信任是建立在非个人的规则、社会规范和制度基础上。

【电子政务信息资源共享过程中的信任缺失】

信任是群体合作的基础，也是经济、社会又好又快发展的前提条件。民无信不立，信任是社会活动的基本前提。同样，在政务活动中，政府机构之间、政府与公众之间、政府与企业间信任关系的建立，是电子政务能得以推广应用的关键，是实现信息资源共享和跨部门、跨地区协同办公的基础。从目前来看，电子政务信任机制尚未建立，主要原因表现在以下几个方面：

（一）对网络的不信任

由于网络环境中的身份难识别、责任难确定、权限难控制等因素，给网络信任机制建设带来了很大的困难。拥有重要信息系统的部门，一般都担心共享会增加系统的不安全性，如病毒侵害、黑客攻击、程序故障等等，成为政务活动中的各利益方开展工作的一大障碍。

（二）对信息的不信任

西蒙曾说过“信息是管理的基础”，信息的准确性是做好电子政务工作的关键。在过去，尽管一些单位积累了大量的信息资源，但由于这些数据分别由相互孤立的系统产生和管理，在信息采集过程中大部分依赖于手工方式，各单位之间独立采集的数据很难相互核对，误差很大，因而存在信息重复采集、数据矛盾、标准不统一的现象，给信息资源共享带来了很大的困难。以信息化发展较快的广州为例，在近期流动人口数据汇集中，计生部门与公安部门首次数据的比对就有很大的误差^[2]。如在宁波市，公安人口管理系统和社会保障管理系统采集的人口基础信息也存在数据矛盾的现象^[3]。

（三）对合作过程的不信任

在电子政务业务中，出现对合作对象不信任的现象主要表现在政务信息资源共享和交换过程中的共享效益不明显，信息提供方担心在信息资源共享过程中自身的利益受损或权利下降。其中，有一些业务部门围绕需求开发了不少相关的政务信息资源，如企业基础信息、人口基础信息和空间基础信息等，但由于在开发过程中花费了大量的人力财力，目前仍对一些项目收费。如果无偿把这些信息资源拿出来共享，又没有补偿机制，势必会影响其积极性。这正如Dawes在其政府部门间信息资源共享受益与风险模型中所指出的^[4]，组织对信息资源共享的预期收益和预期风险将影响和形成组织间信息资源共享的实际经验，然后对政府组织间信息资源共享的政策和原则形成指导、并循环作用。因此，组织成员的“预期效果”在一定程度上影响着对电子政务信息资源共享的态度。

【电子政务信息资源共享过程中信任机制构建】

针对以上问题，可通过以下三个方面来建立健全电子政务信任体制，促进电子政务信息资源共享和业务协同，真正实现建设服务型政府的理念。一是技术规范，是实现共享与协作的基础，可以使电子政务业务的各参与方从技术层面保证信息资源共享的安全性，并有可以实现信息资源共享的电子政务平台；二是制度支撑，是实现共享与协作的关键，就是要保证有共享需求的单位可以通过获取相关共享信息的渠道；三是建立共赢的合作关系，是实现共享与协作的动力。

（一）技术规范

在技术规范方面，国家已经进行了战略设计。《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》明确指出要建设以密码为基础的网络信任体系。2006年2月23日，国务院办公厅转发了国家网络与信息安全协调小组《关于网络信任体系建设的若干意见》，明确了电子政务活动中电子认证的责任分工。由于电子政务活动不完全等同于电子商务活动，它包含两方面的内容，一是面向社会公众的活动，一是面向政府机关内部的活动，二者服务对象不同，活动性质也不同，电子认证问题具有其特殊性，不能完全由社会第三方提供服务。

为贯彻落实国务院办公厅《关于加快电子商务发展的若干意见》文件精神，推动网上交易健康发展，逐步规范网上交易行为，增强网上交易各参与方开展网上交易的积极性，警惕和防范交易安全风险，商务部于2007年3月18日发布了《关于网上交易的指导意见（暂行）》。2007年3月，原信息产业部召开信息化推进工作座谈会暨电子认证服务工作会，会议指出我国的电子认证服务监管体系初步建立，电子认证服务水平和质量不断提高，电子认证服务市场日益规范。电子认证应用领域不断拓宽，市场规模快速增长。依据《电子签名法》批准设立了22家CA机构，这些CA机构所发的电子证书总数达546万张，广泛应用在电子政务的网上行政审批、报税、报关和电子商务的网上支付、网上交易、网上社区服务等^[5]。

此外，网络信任体系基础设施建设取得了新进展。2007年3月，国家密码管理局召开专家验收会,对数字证书认证系统国家信任源根CA中心进行了验收。国家信任源根CA中心的成功建设，对引导和规范我国网络电子认证体系的建设和发展具有重要意义^[6]。

（二）制度支撑

正如Zuker所说，信任在很大程度上是基于制度的。目前，我国电子政务信任制度建设已经取得了一定的成绩，但还缺乏可持续发展的运行机制，主要表现在以下几个方面：

1. 缺乏政务信息资源共享的指导性原则

缺乏指导性的政务信息资源共享原则是不能保持政务信息资源共享可持续性的重要因素之一。这样，政务信息资源共享就完全依赖于信息资源共享部门的倾向、信息资源管理部门的调节以及社会关系网络。与此相比，《政府信息公开条例》在制定之初就形成“以公开为原则，以不公开为例外”的指导性方针，使政府信息公开工作有了明确的方向。

2. 缺乏信息资源公共服务机制

从共享模式来看，电子政务信息资源共享分为纵向部门间共享和部门间横向共享。由于历史原因以及我国传统智能型组织的管理模式（如图6.13），导致电子政务信息资源共享存在“纵强横弱”的现象，大部分横向部门电子政务信息资源共享程度相对较低。由于缺乏统一规划，各单位网络建设各自为政，条块分割，电子政务外网平台等已建公共资源的使用还不充分，导致信息资源共享程度不高。例如，中央部委90多个专网的业务，截至2008年上半年仅有3个部门的6项应用迁移到电子政务外网平台，很大程度上影响了电子政务的互连互通和整体发展。因此，对于网络管理和服务部门，应提高提供部门间信息资源共享服务的能力，有效整合利用现有资源，实现部门间的互联互通和政务信息的共享，从而实现网络型政务模式（如图6.14）。

图6.13  传统职能型政务服务模式

图6.14  网络型政务服务模式

3. 缺乏对标准规范的执行力度

国家质量监督检验检疫总局已经发布了多项电子政务技术标准，其中包括：

《政务信息资源总体设计要求，GB/T 21064-2007》；

《政务信息资源目录体系――第1部分：总体框架，GB/T 21063.1-2007》；

《政务信息资源目录体系――第2部分：技术要求，GB/T 21063.2-2007》；

《政务信息资源目录体系――第3部分：核心元数据，GB/T 21063.3-2007》；

《政务信息资源目录体系――第4部分：政务信息资源分类，GB/T 21063.3-2007》；

《政务信息资源目录体系――第5部分：政务信息资源标识符编码方案，GB/T 21063.5》；

《政务信息资源目录体系――第6部分：技术管理要求，GB/T 21063.6-2007》；

《政务信息资源交换体系――第1部分：总体框架，GB/T 21062.1-2007》；

《政务信息资源交换体系――第2部分：技术要求，GB/T 21062.2-2007》；

《政务信息资源交换体系――第3部分：数据接口规范，GB/T 21062.3-2007》；

《政务信息资源交换体系――第4部分：技术管理要求，GB/T 21062.2-2007》。

据了解，目前以上电子政务标准还没有得到广泛采用。在调研的部分城市中，部分信息主管部门的管理层还不知道有这些标准的出台，配套标准的宣传和执行力度还很不够。另外，当前针对电子政务信息安全的标准不多，电子政务信息安全标准体系尚未建立，尤其缺少有效保障当前电子政务在跨域互联、信息共享与交换、业务协同和面向公众服务等领域的信息安全标准。因此，亟需从国家层面加大对电子政务信息安全标准的系统化研究，完善和创新电子政务信息安全标准化工作运行机制，加大资金投入力度，有效保障电子政务应用在改善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控等工作中的突出作用。

（三）共赢合作关系的建立

以上两点都在围绕着如何建立电子政务信任体系，第三点从信任的反面——风险来分析如何构建共赢的合作关系。Ulrich Beck在《风险社会》一书中提到，每一个利益团体都试图通过风险的界定来保护自己，并通过这种方式去规避可能影响到他们利益的风险。电子政务信息资源共享是双向或多向的，这就决定了共享过程中会触及组织的利益，并带来相应的风险。例如，组织A和组织B在一次联合活动中需要合作，如果组织A向B共享了一条信息，而这条信息对整个活动的成功非常有利，但B向A隐藏了一条非常重要的信息，在整个活动中B的表现就会好于A，因而具备了竞争优势。这在博弈论中是一个典型的囚徒困境的样例（如图6.15所示）。

图6.15  政务信息资源共享中的囚徒困境

在横向较为封闭的政务体系中，竞争在一定程度上占据上锋，就会致使双方都会想方设法地隐藏信息，从而陷入“隐藏－隐藏”的困境。在信息化社会，封闭式的纵向行政关系变化了，组织机构间逐步变成网络型的关系，组织间的有效协作和信息的及时交互在处理应急事件、抗震救灾以及反恐斗争中的作用日益明显。在我国建设服务型政府理念的驱动下，政府间的横向协作和信息资源共享会越来越广泛，信息资源共享、信息公开也逐步被纳入到政府绩效考核之中，这样“共享－共享”模式的共赢作用会逐步突出，政府机构间的共享效益和积极性也会相应提高，从而实现政府协同办公和信息资源共享的好局面。

（作者单位：国家信息中心）

来源：《中国信息年鉴-2009》