为三网融合构造一个良好的政策环境

周宏仁

2010年1月13日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合，并明确提出了三网融合的时间表和路线图。这个决定既是推进三网融合的集结号，也是加快三网融合的动员令，对我国三网融合今后的发展无疑具有十分重要的意义。

三网融合并不只是一个简单的、新技术的应用问题，而是一场技术革命。这场技术革命本质上是数据、文字、图像的数字化革命的继续，而其主要内容则是关于视频信息的处理、传播和利用。因此，受冲击和影响最大的是传统的视频业务。

纵观人类的技术文明史，不难发现，任何技术革命都不可能没有阻力。这种阻力主要来自两个方面：一是传统的习惯势力，由于对新的技术革命缺乏认识而趋于保守；二是在传统格局下形成的利益集团在新的技术革命面前存在利益上的冲突和纠葛。因此，虽然我国从1998年起就着手推动三网融合，十余年来，进展却相对迟缓，也是很正常、很自然的事情。国务院常务会议的决定，正是反映了我们在提高对于三网融合的认识和协调各方利益方面有了很大的进展；所提出的时间表和路线图也很切合实际。

“三网融合”实质上意味着电信网、广播电视网和互联网三网在业务上的融合，即在同一个网络上可以同时开展语音、数据和视频等多种不同的业务。而这种业务上的融合是以三网在技术上的融合为基础的，即其核心技术在“基于IP”和“光纤通讯网”这两点上将逐步趋同。三网业务上的融合还将导致：信息终端上的融合，运营上的融合，以及监管上的融合。认识“三网融合”的技术趋势非常重要，否则，就有可能犯唐·吉柯德式的错误。

三网融合的发展，毫无疑问主要是依靠市场的力量。政府的责任在于消除或减少阻力，构造一个有利于三网融合发展的体制、机制和政策环境。上世纪90年代以来，世界各国在政策和管理层面采取的主要政策有以下三个。

首先，是“广义电信”政策，即改变传统的、按照信息（业务）物理属性对电信网络进行分类的方法，将各种电信信号的传输管制纳入统一的、综合管制的框架。美国早在1934年成立联邦通信管理委员会（FCC）时，就对传统电信和电视两个行业实行了统一的监管。英国则是在2000年将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会等合而为一，成立独立监管机构——通信办公室（OFCOM），全面负责英国电信、电视和无线电的监管，从而使英国成为有线电视公司经营电话业务唯一比较成功的国家，也是电信公司最早开始提供IP电视（IPTV）的国家。国际上，已经建立了统一的、综合管制框架的国家和机构还有：澳大利亚的通信与媒体管理局（ACMA），加拿大的无线电、电视与通信委员会（CRTC）,日本的总务省（MIC），以及意大利的通信管理局（AGCOM）等等。

其次，是“市场开放”政策，将传统电信与有线电视业务的市场相互开放，允许双向进入。美国在1996年制定的《电信法》中，允许有线电视服务商进入传统的电信市场，同时，也允许电信运营商进入有线电视领域；但对有线电视业者采取了一定的倾斜政策，即电信运营商经营有线电视业务需获得当地政府的特许权并交纳相应的特许费用。1997年，欧盟发表了推进三网融合的绿皮书《迈向信息社会之路》,明确指出不同网络都应能同时传送电话、电脑和电视数据和信息；2000年，欧盟又出台了《电子通信网络与服务的统一监管框架》，并于2003年7月开始执行。上述两个文件的发布和实施，推动了欧盟各国三网融合的发展，大多数国家都已经开放了有线电视和电信市场，允许双向进入。为了应对三网融合的发展趋势，日本在2001年开始实施《电信业务中的广电服务法》，放松了对于利用传统电信设施提供广播及卫星直播电视的管制，并于2003年进一步修订了《电信事业法》，大幅放松对市场准入及业务提供的管制，原则上实行非管制制度。我国台港地区也借鉴欧美发达国家经验，开放市场，允许电信与广电运营企业相互进入对方市场。

第三，是“承载与内容管制分离”政策，将传输网络的管理与网络传输内容的管理分开，提高管理的专业性和有效性。日本在1989年修改的《广电法》和《电波法》中明确将广播公司分为“提供设施的广播公司”和“提供节目的广播公司”，并在《电信业务中的广电服务法》中将承载与内容管制分离。在许多已经建立了统一的、综合管制机构的国家，如美国、英国、加拿大、澳大利亚、巴西、意大利等，均与日本类似，在一个电信监管部门之下，将承载与内容分由两个司（局）管理。在许多还没有建立统一的、综合管制机构的国家，承载与内容则分属不同的部门管理，如法国、德国、韩国、墨西哥、阿根廷等无不如此。

在上述三大政策中，国务院常务会议已经决定，在2010年至2012年重点开展广电和电信业务的双向进入试点，因此，“市场开放”政策问题已经基本解决；关于“广义电信”的政策，则需要加快《电信法》的制定，从观念上、政策上改变传统的、“模拟”电信时代对电信的狭义的定义，同时，按照世界各国的经验，将这种观念上、政策上的转变以立法的形式加以肯定；至于“承载与内容管制分离”政策，对于三网融合的成功推进以及国家网络和信息的安全意义均极为重大，应该是下一步政策研究和推进的重点。

为了使生产关系与生产力的发展相适应，国家必须在电信领域建立与新的技术和竞争环境相适应的管制框架。传统的、按电信信号物理属性作为行业划分标准的管制政策已经过时；基于用户信息终端（电话、电视或电脑等）区分业务类型和管制对象的方式更不可行。作为必须跨出的第一步，对电信和广电的管制应由“纵向分业”规制转向“横向分层”规制，即将信息传输的承载管制与内容管制分离，从而与国际上通行的管制方式逐步趋同。目前我国的内容管制涉及十几个中央和政府部门，政出多门，实际上对于有效的和高效率的内容监管并不有利。

当然，除了上述三大政策之外，需要制定的、符合我国实际情况的、有利于三网融合推进的政策可能还有很多，如“接入网非绑定”政策、“促进电信与广电产业融合”政策、“对广电倾斜”政策、“加快发展IPTV和手机电视”政策、“加快文化体制改革”政策等等。我们有理由相信，在党中央和国务院的直接领导下，这些问题都会一一得到关注，并最终建立一个符合我国国情的三网融合模式。

国务院常务会议的决定，已经为我们勾画了一个2015年三网融合的美好前景，既令人振奋，也令人期待。

（作者单位：国家信息化专家咨询委员会）

来源：《中国信息年鉴-2010》