以互联网为工具的反腐败模式研究

袁 峰

现代反腐败运动，并非只在于指出腐败的严重性，更重要是开发有效的反腐败工具。互联网在呈现出爆发式发展趋势的同时，正经历着由娱乐化应用向价值应用时代的转变。各国政府紧跟时代脉搏，纷纷将互联网技术引入反腐败的工作之中，将网络视为反腐败的重要战场。作为一种有待开发的反腐败工具，当前一些党政机构从技术预防的角度对多种网络形态的防止腐败功能进行探索。在我国已经成为互联网用户大国、政府上网工程已经实施以及加入《联合国反腐败公约》的背景下，我国有必要探讨在网络化背景下的反腐败模式问题。

【互联网：新兴的反腐败工具】

国际著名的以反腐败为宗旨的国际组织——“透明国际”提出了“廉政支柱”理论。它将立法机关、行政机关、司法机关、审计部门、监察专员、反腐败机关、公务员系统、新闻媒体、公民社会、私人部门、国际行动者列为廉政“支柱”。该理论认为因国情差异，一些“支柱”的支撑力会比较强，另一些则可能比较弱；为了保证廉政体系的稳定，就要平衡各个“支柱”支撑力的差别，当一些“支柱”的支撑力变弱，增加的负荷就会转移到其他“支柱”上去。而且，该理论提出：这些“支柱”要发挥作用还必须依赖一些核心工具。对于上述所有“廉政支柱”而言，互联网都已经成为它们发挥反腐功能的有效工具，因为可以通过网络实现政府信息公开、网络举报、网络调查、政府流程监控、舆论监督等。尽管各国的廉政体系不同，但对于“核心工具”的认识是一致的，因为只有充分利用这些“核心工具”才能增加“廉政支柱”的支撑力。创建“透明国际”的彼得?艾根先生指出：在反腐败斗争中，“因特网是起决定性作用的工具”。在第四届全球反腐败论坛上，一些国家的代表和专家就建议将互联网作为一种控制和预防犯罪的工具，期望各国政府建立一种便于各企业和公民关注和评估政府服务质量的电子系统，以避免出现腐败问题。《联合国反腐败公约》在序言部分中强调：“确信提供技术援助可以在增强国家有效预防和打击腐败的能力方面发挥重要的作用”；“确信需要为有效地预防和打击腐败采取综合性的、多学科的办法”。将网络技术运用于反腐败斗争，正是从技术预防的角度增强反腐败的能力。

西方公共管理学领域中治理思想的提出对于治理腐败问题具有很强的启示意义。它打破了政府是反腐败的唯一合法力量的传统观念，认为治理腐败的过程应当是公共机构、私人机构以及公民社会组织之间的合作与互动。政府应当提供有效的参与渠道充分发挥公民社会在反腐败斗争中的作用。《联合国反腐败公约》在序言部分明确指出：“铭记预防和根除腐败是所有各国的责任，同时应当有公共部门以外的个人和团体的支持和参与，例如民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与，只有这样，这方面的工作才能行之有效”。就中国的国家治理体系而言，政府在治理腐败中虽不再是唯一力量，但仍然具有支配性作用，只不过需要重视发挥其他参与主体的作用。《联合国反腐败公约》第13条对加强“社会参与”在反腐败中的作用提出了一些措施：提高决策过程的透明度；确保公众有获得信息的有效渠道；开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动；尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由。互联网是现代信息传播的主要方式，它对于增强（上述）“社会参与”部分在反腐败中的作用具有重要影响。公共部门、私人部门和公民社会，任何一部分都无法独立地战胜腐败。他们应当借助可以共同加以利用的网络平台在反腐败斗争中携起手来，履行各自的角色与功能，才可能战胜腐败。

【网络廉洁教育模式】

公民的自律是防止腐败的基础性手段。自律的养成是以公民的基本道德素养作为保证的，而教育是培养公民道德素养的根本途经。许多国家都十分重视公民与官员的道德教育，它有利于预防和减少腐败犯罪，并促使人们积极同腐败行为作斗争，同时对于改变社会民众对一些腐败现象的默认和接受态度、防止出现法不责众的社会局面具有积极意义。与传统的宣传教育方式相比，互联网更具优势。它克服了电视、广播传递信息稍纵即逝，不易保存的缺点，克服了报纸、杂志容量有限的不足，它可以储存，随时调阅，并且传达的信息极为丰富。国际社会已经利用互联网技术展示由计算机处理的文字、图画、照片、游戏、视频等进行法律知识的普及和个案的宣传，使公民充分了解腐败的危害性、表现形式、防腐败措施及腐败后果等。网络媒体对于触犯众怒的腐败问题、公职人员的滥用职权、私营机构的违法行为，以新闻报道、广告、评论等多种形式给予曝光，能够教育、警示公民和官员，阻吓可能腐败者。澳大利亚建立了预防腐败网络电子图书网站，向公众提供大量有关反腐败的规章制度和其他相关的材料。新加坡政府和中国香港政府利用互联网等现代传播方式，发挥其具有的广泛性、群众性、及时性和经常性的特点，使大众时刻关注贪污问题，共同营造积极的反贪氛围。中国共产党为了建设一支高素质的领导干部队伍，出台了一系列的对党员干部行为进行规范的文件，并且将这些文件全部公布于人民网、中国共产党新闻网等网站上。这些规范在网络上的公开，对广大党员干部的教育与警示作用是显而易见的。

在中国这样一个互联网用户大国，通过现代网络教育系统进行一系列的廉政文化建设是非常有必要的。例如，政府网站开办的反腐倡廉专栏、企业网站实施的廉洁从业教育、社区网站倡导的清廉家风教育、学校网站进行的廉洁教育、民间网站的反腐报道等。宁波市海曙区纪委等推出了国内第一个以廉政文化建设为主题的公益性免费网络游戏“清廉战士”，“清廉战士”玩家必须通过惩治贪官、帮助清官、入“清廉学堂”进修等途经才能增加指数晋级，青少年在游戏中不知不觉受到了廉政文化的教育。

【网络信息公开模式】

一个公开透明的社会是反对腐败的最佳利器。滋生腐败的一个重要因素，就是权力的行使缺少公开性和透明度。根据“透明国际”有关清廉指数的调查表明，实现信息公开的国家，清廉指数总是靠前的。利用网络反腐败虽不是万能的，但它的透明度无疑使它成为腐败的克星之一。国际上针对反腐败，对信息公开形成了三项要求：

一是指对公职人员的个人财产及重大事项实行申报制度。它将监督的触角延伸到官员个人领域。如果官员财产申报和公开制度缺失，不仅增加了有关部门查处腐败的难度和成本，而且容易助长腐败分子的侥幸心理。1995年中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，1997年经中共中央、国务院批准的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》出台，2001年中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，这些规定的施行标志着我国在这一领域透明度的逐步提高，对反腐败产生了一定的前置性预防功能。2008年新疆阿勒泰地区要求与领导干部职权密切相关的收入都要通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时、全面地公开，以接受社会有效监督。这将以往内部监管惯例拓展为全民公开监督。地区纪检委所属阿勒泰地区预防腐败办公室将受理群众提出的有关申报对象财产申报不实、财产收入来源不明、合法财产收入与消费水平严重不符的检举。2009年2月17日，新疆阿勒泰地区廉政网公开了千余名领导干部的财产申报，凡是法律允许、不属于个人隐私的全部向社会公开。

二是保证政府信息公开。监督需要有信息的保证，监督者对被监督者所知甚少的情况下，监督很难取得成效。保障公民的知情权是净化政治过程、提高行政可信度的重要措施。随着预算计划、经费支出、政府采购、官员任免条件、办事程序、官员收入及补贴等信息的公开，一些国外政府的行为与活动已被置于公众的监督视野之下。网络技术快速的信息传输功能减少了信息流通环节，有助于消除信息传输过程中的信息缺失现象，提高了政务透明度，使腐败行为无处藏匿。在信息内部掌握的情形下，泄漏和利用内部信息是行政腐败的途径之一。任何与市政建设规划相关的政府信息，如商业布点、高架道路与轨道交通的建设、桥梁与高速公路的建设、街心绿地建设、河岸建设等，都可以被政府内部人员肆无忌惮地加以利用：预先廉价购入这些建设项目周边的土地，当政府规划正式对外公布，地价上涨后卖地套现。从国外的情况来看，在经济高速增长期，政府的市政重大建设项目众多、土地批租频繁的时期，此类腐败现象的暴发较为集中。高度透明、具有强烈责任感的政府可以借助网络等媒体，在重大市政规划决策确定之时及时发布，并采取相应的应对方案，是可以最大限度地遏制这类腐败的。透明程度与腐败程度之间存在着明显的负相关关系，随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施，以及大量政府信息通过互联网络的公开，将使解决政府透明性问题出现一个重大飞跃，对反腐败斗争产生决定性的影响。

三是根据《联合国反腐败公约》第10条中对各国政府有关“公共报告”的规定，要求定期向社会公布公共行政部门腐败风险问题报告。我国目前的法律、政策还没有这方面的规定，但已开始在体制内部推行廉政风险预警与防控机制。2006年初，宁波市在镇海区试点的基础上，出台了《关于在全市农村实施“廉情指数”发布工作的意见》，到2006年底，全市已有2352个行政村发布了廉情指数。目前，已经形成了市、县、镇（街道）、村（社区）四级联动的廉情预警工作格局。例如，通过综合分析历年公安系统民警违规、信访投诉、监督管理等方面的情况，设定基础数据，在比对之后对超常量问题进行预警提示。2008年以来，河北省唐山市丰润区通过群众信访、新闻传媒、离任审计、群众评议和职能部门监督检查等多种途径，获得、发现和掌握个人廉政信息，依据因不认真履行反腐倡廉规定而造成不良后果、且尚未达到党纪政纪处分或组织处理程度的行为，按存在问题大小、情节轻重、影响程度等不同情况进行系统评估，计算廉政指数，确定蓝、橙、红三种颜色预警等次。由纪检部门向有关机构或个人发出“廉政风险预警函”。

【网络社会参与模式】

把预防腐败不仅仅看作是国家某个特设机构的工作，而是要吸引更为广泛的社会力量有序地参与到预防腐败的工作中来，这是各国公认的反腐败战略。因特网非常适合信息时代的现代公民社会。与传统的公民社会监督政府的方式相比，利用信息技术开展网络监督具有时效性、便捷性、低耗性、安全性和准确性方面的优势。当前，国内外网络反腐已经跨越了单纯的个人行为的阶段，呈现出官方与民间力量的互动局面。我国宪法第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这为我国公民依法行使批评、建议、申诉、控告或者检举等权利提供了法律上的保障。2003 年我国最高人民检察院开始建立网络举报平台，2005年12月28日中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址。当前我国建立了中央、省、市、县四级联网的纪检监察信访信息管理系统，将原先分布在各省（区）的信访信息，通过信息网络技术达到全面共享，有效地整合了各级纪检监察机关的信访信息资源。为了依法保障人民群众的网络政治权利，一些纪检监察机关通过网上公开法规政策、信访举报渠道、办事规则、答复意见、信访听证、信访举报职能、信访举报接待场所，以及公开信访登记、摘报、呈报、办理、批结、回复等，让群众了解信访举报的工作程序、信访举报的方法、受理和反馈时限，大胆行使检举控告权、知情权、参与权、监督权和申诉权。

新闻机构在掌握充分信息的基础上通过互联网推动网络舆论的形成，使虚拟的网络变成现实监督的平台。近年来，信息灵通、触角敏锐的网络媒体在反腐败中的作用日益凸显，许多重大腐败案件都是首先由网络媒体揭露出来，并得到查处的。即使由网络媒体揭发的腐败案件没有被查处，也会使腐败者声誉大跌，支持率下降，政治生命受到影响；同时对潜在的腐败官员产生震慑作用。瑞典的媒体一旦接到投诉后会负责地做出调查，并将事实真相予以曝光。任何人都无权去调查是谁向媒体举报，也不能实施打击报复，否则会受到法律的追究。除了新闻网络媒体之外，一些民间的专业性网站也在反腐败斗争发挥了重要作用，例如，徳国“TI”网站、“中国舆论监督网”、“中国正义反腐网”等。网络反腐如果没有制度的保障，是不可能有效实施的。为规范社会主体利用网络等媒体参与反腐败的角色与行为，英国设立了专门负责调查针对新闻媒体投诉的“媒体投诉委员会”；2005年中共中央出台了《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》，明确了中国新闻媒体正确开展舆论监督的思路与做法；湖南省株洲市纪委2008年出台了国内首个网络反腐办法《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》。为了进一步规范与完善我国社会力量参与网络反腐败的行为，当前还需要对如何界定知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击等难点问题进行研究。

当前在国际社会正在迅速兴起国际联合反腐败的新趋势。国际间合作在对腐败分子的跨国行为进行制裁方面发挥着重要作用。为了加强对腐败行为的调查、引渡和情报信息的国际合作和资源共享，我国反腐败机构已加强了协调配合和信息资源共享，建立了专门的反腐败信息库。

【网络流程监控模式】

英美等发达国家在电子政务系统的建设上均花费颇多，目的之一是要利用计算机和网络技术加强对政府行政过程的监控，从而有效遏制腐败。政府业务流程公开使政府外部的人也能迅速方便地了解具体负责官员的所作所为，能最大限度地减少腐败现象的发生。为了监控政府重大拨款项目的实施，巴西设立了联邦政府透明网站以及联邦政府各部委的透明网站，要求在网上公布联邦政府对各州、市的拨款和对各大型工程及社会项目的投资和使用情况，任何公民均可上网查看预算执行情况、各种合同、采购招标及各项行政开支等内容，发现问题可以向监察部或检察院举报。在墨西哥和阿根廷，公民可以在网上跟踪政府采购和重要工程承包建设的每一个环节，参与有关问题的讨论并查看工作环节中是否存在可疑之处。罗马尼亚的一些政府官员和工作人员以往在采购过程中经常通过拉关系、拿回扣的办法使采购的物品和接受服务项目的价格高昂，2002年政府开设采购网站，通过公开招标已为国家节约7000万欧元。近年来我国政府通过学习国际经验把廉政要求贯穿于各职能部门的业务流程中，对那些最容易出现腐败和滥用职权的政府流程进行了网络监控。建设、水利、交通等部门的工程建设项目是容易产生腐败的领域。北京市昌平、石景山等区发改委大力推进政府投资项目全过程电子化监控试点，实现项目由申报、审批，到招投标、开工建设、实施进展、资金使用、竣工验收、后评价等全过程的电子实时合规性监控，该系统具备项目监测、违规预警、视频监控、投资控制、电子稽察等功能，实现了政府监管部门间的信息共享，实行部门联动，形成监管合力，有效预防了违规问题的发生。此外，我国政府还以网络为平台积极推进审判公开、检务公开和警务公开，促进司法公正；建立财税企等相关部门和单位的信息共享平台，实现对预算收支的动态监控；建立健全政府采购网上举报受理制度；在国资、商务、财政、工商、证监等部门和机构重点建设和推广使用信息监测系统，实现产权交易动态监管等。

计算机在执行任务时总是严格遵循已有的程序设计，具有非人化特性，可以有效地屏蔽人为因素干扰。例如，在对行政许可、审批和处罚进行监察时，电子监察系统会将多次补正、退回、暂停、关键数据未上网、超越法律法规限定及自由裁量限定的处罚决定等预先设定为不合法或不合理操作，并将异常事项从业务流程中筛选分离出来，分类排列在监察业务待处理事务栏中，由工作人员进行处理。我国的一些政府机构也已开始在这方面的探索与实践。

网络作为一种革命性的技术并不是在真空中毫无阻力地解决我们社会的痼疾、推动社会变革的，它的运用与推广是在特定的政治、社会、经济、技术等因素错综复杂的影响之下发展的。只有既看到网络技术给反腐败斗争带来的种种可能性，又密切关注网络技术与现实社会之间的逻辑关系，才能在正确的方向上发挥其良性的技术效能。当中国政府选择互联网作为反腐败的工具时，一方面要采纳在其他国家行之有效的最佳做法和经验，另一方面则要创制出适合本国体制和文化的运用模式，在这两者之间要保持一定的平衡。

（作者单位：华东政法大学政治学研究院）

来源：《中国信息年鉴-2010》