电子政务应用示范工程研究报告
汪玉凯
2002年8月，经国家科技部批准，由国务院办公厅和科技部共同组织实施的国家十五重大科技专项——电子政务试点示范工程正式立项，经过各方面近三年的艰苦努力，于2005年6月通过专家验收，顺利结项。
为了更好地总结这次电子政务示范工程的经验，本报告将结合电子政务示范的实践，从总体上对其进行分析和归纳，并结合中国电子政务建设、发展中急需解决的一些带有战略性和关键性的问题，提出若干政策建议，以引起有关方面的重视。
【电子政务试点示范工程的总体情况】
电子政务试点示范工程是中国电子政务建设中的一项重大应用工程，共包括23个子课题。除了综合性、专题性研究如电子政务战略研究、电子政务地理信息系统等外，还涉及中央和地方16个试点示范单位。中央包括国务院办公厅、发展与改革委、国资委、商务部、劳动与社会保障部、科技部以及国家税务总局、工商总局、海关总署;地方政府包括北京、上海、浙江、深圳、青岛、四川绵阳、广东南海等。国务院副秘书长徐绍史，科技部副部长马颂德亲自担任示范工程领导小组的正副组长。工程自2002年8月正式启动以来，得到了有关方面的极大关注和密切配合。温家宝总理和陈至立国务委员分别到研发现场听取汇报，视察工程进展，对工程给予了积极评价并做出了明确指示。应该说，经过几年的示范实践，工程建设和研究、开发等方面取得了可喜成果:
（一）安全和应用支撑平台在试点示范单位成功部署。两个平台的研制、建设和部署是试点示范工程的重点，也是最主要的成果之一。13家副省级以上试点示范单位都能够较好地遵循国务院办公厅提出的总体思路，成功地部署了两个平台，从而形成一个完整统一的体系，为政府专网信任体系的建设奠定了基础。目前，国办已基于两个平台，成功加载了公文管理、公文办理、档案管理、督查管理、会议活动管理、政务信息管理等六个新业务系统和值班信息管理等老业务系统，实现了业务系统在网络环境下的安全运行。发展改革委的投资项目监测系统、科技部的内网网站、国资委的国有重点企业信息共享系统、浙江省的决策分析系统、青岛市的金宏办公系统等应用也已完成基于平台的加载工作，运行效果良好。
（二）重点推进了应用系统和信息资源建设。各试点示范单位遵循“以需求为导向、以应用促发展”的原则，高度重视关键技术的工程化实现，突出应用实效，在不同领域推进重大应用:
——公共监管和服务系统初见成效。工商总局的经济户口与企业信用分类监管系统实现了总局与地方局之间的网络互联和数据共享，降低了过去违法企业跨地域注册的可能性，提升了工商部门的执法力度和效率。深圳市的行政许可电子监察系统通过对业务流程和工作人员的实时监控管理，实现了与单位和个人的绩效考核相挂钩，显著提高了政府办事效率，提升了服务质量。
——宏观决策服务系统取得积极成果，为政府的科学民主决策提供了有力支持。国办的空间辅助决策系统2004年暑期为国务院领导提供汛情信息服务，共出刊66期，近1000份。系统开通后，国务院领导同志办公室给予了很高评价并提出了重要的建议。国资委的国有重点企业信息共享系统，为国务院和国资委领导了解国有重点企业生产经营情况及发展趋势，掌握国有重点企业和国有经济发展状况，指导国有企业资产监督和管理发挥了积极作用。税务总局的税收宏观辅助决策系统在税收经济专家和计算机专家的高效协作、具体指导下，借助数据挖掘和统计计量工具，建立了一批先进、实用的税收宏观经济分析模型，并已在税收宏观经济分析系统中得以实现，为定量分析税收与经济的关系提供了有效手段。
——内部办公系统整合成效明显。商务部研究建立了统一应用整合框架，实现了工作流、物流、信息流的整合和统一管理，突破了物理公文和电子公文难以融合的局限，解决了物理公文电子化管理问题，实现了部内现有政务应用系统的整合和一站式服务。海关总署的电子公文传输、信息采编发、公文处理、督办、档案、会议、值班等10个核心政务办公应用，已在总署机关及全国9家海关单位应用，每天近2万用户使用，日均处理事务7.2万件，公文传递速度由3天降为3分钟。系统的应用使海关系统管理能力、决策能力、应急处理能力以及工作质量和效率显著提高。北京市的领导办公服务系统根据领导的工作需要和分工、负责的领域，对资源进行有针对性地整合配置，并在此基础上为市委、市政府80多位领导提供个性化办公服务，为领导日常办公、管理和决策提供了个性化服务和及时、准确、全面的信息服务，显著提高了政府决策能力和行政办公效率。
—一批信息资源库得以形成，并不断充实。工商总局的经济户口数据库在课题执行期间，共清理、补录了企业数据590万条，注（吊）销企业数据100多万条。科技部的科技档案数据库有超过40GB的各类档案数据。其他试点示范单位也积累了大量的信息资源，为提高政府监管水平、促进科学民主决策提供了有力支撑，为进一步的信息共享奠定了坚实基础。
（三）积极应用国产软硬件，有效带动相关产业发展。示范工程充分发挥政府机关、科研单位、大专院校以及民营高科技企业的优势，强强联合，开展有效的协同攻关。参与项目研制建设的单位多达100余家，许多国内企事业在参与试点示范工程中，开发研制出一系列相关电子政务产品，满足了政府需求，开拓了市场空间，提升了自主研发能力。项目中应用了大量国产的关键技术产品，特别是大规模使用具有自主知识产权的软件和信息安全关键技术和产品。突破很多国际上的关键技术，摆脱了受制于人、受控于人的局面。科技部基于国产NC建立的科技档案查询检索系统采用了大量自主技术，从CPU到操作系统均为自主技术产品。
通过关键技术的产品化和产品的产业化推广应用，促进了国内自主知识产权的软件、信息安全产业以及中国信息服务体系的建设与发展，增强了企业的市场开拓与竞争能力，带动了一批国内软件公司、系统集成商、网络集成商、内容服务提供商、互联网服务提供商的蓬勃发展，促进了中国信息产业的整体发展，也带动了九州国际软件园、深圳软件园等一批高科技产业园区的壮大，推动了一批专业孵化器建设，取得了显著的产业化成果。
（四）为国家电子政务相关工程的实施奠定了基础，积累了经验。在参与试点示范的单位中，有些还分别承担着相应的国家电子政务重点工程，这些部门都将试点示范工程课题与承担的重点工程有机结合，特别是将两个平台的标准和开发的应用系统纳入到各自工程的总体方案中。劳动保障部取得的成果为“金保工程”中的劳动和社会保险应用系统进一步采用基于密码技术的网络信任服务体系奠定了技术和实践的基础，同时也为包括就业服务和社会保险在内的劳动保障领域的各项业务开展积累了宝贵经验。发展改革委的《投资项目管理系统指标体系和数据交换规范》已应用到其牵头的、有8个部门参加的“金宏”工程中。广东省利用南海在课题中建立的信息安全基础设施和电子政务应用支撑平台作为广东省外网和互联网唯一的电子政务认证平台，以提高和推动全省政务业务和信息安全融合程度。
（五）试点示范工程产生了广泛的社会影响和积极的社会效益。首先，促进和深化了政府、公众和企业对电子政务的理性认知，明晰了一些相关的概念，为进一步的理论研究奠定良好的基础;其次，促进了政府职能和业务流程的系统化梳理和业务管理的科学化;第三，安全和应用支撑平台的研制和建设，使人们对电子政务的安全理念、管理与技术体系有了较系统的认识;此外，工程的实施动员和引领了社会力量推进电子政务，促进了电子商务的发展和社会经济的全面信息化。
【示范工程在电子政务建设中几个关键环节上所进行的探索】
目前，中国在电子政务建设中遇到的普遍难点是，部门各自为政，分散建设;需要互联互通的时候，不能互联互通;资源共享程度低，重复建设;电子政务的使用效率低等。针对电子政务建设中这些带有共性的难点问题，示范工程主要从以下三个方面进行的有益的尝试和探索。
（一）运用顶层设计的思想理念，建立统一的电子政务架构
电子政务示范工程的一个突出特点就是，各参加示范的单位，不能各行其是，必须在统一的电子政务总体规划、框架下进行。在电子政务应用示范项目启动的过程中，电子政务示范领导小组，根据该项目的特点，决定组建了由信息技术、系统工程、行政管理等多方面的专家组成总体专家组，承担电子政务示范工程的总体方案的制定。这个方案的核心思想，实际上就是提出了“依托一个公共体系，构建两个支撑平台、重点推进三种类型的应用”，从而达到提升政府管理、服务能力的目的。所谓依托一个公共体系是指，遵循国家统一的技术标准和业务规范体系，依托国家电子政务的统一的网络框架，建立目录服务系统、域名管理系统等;所谓建设两个支撑平台，是指通过建设可信的安全服务平台和业务支撑平台，为电子政务的应用提供保障;所谓重点推进三类应用，就是按照参与示范单位的不同情况，将电子政务的应用分为三种主要类型，即高层重点推进决策支持、应急指挥等;部门之间主要是推进网上协同办公，并联审批;在相对基层的政府如四川绵阳、南海等政府，主要推动利用网络为公众提供便捷的各种服务。与此同时，总体方案还规定所有参与示范单位的组织实施策略等，如政府主导、技术支持，规范管理，注重培训等。
应该说，在2002年全国性电子政务建设刚刚起步的背景下，尽管国家还没有提出顶层设计的明确主张，电子政务统一规划、统一建设的思想还没有被更多的人所接受，但示范工程从起步到实施，整体上贯穿的顶层设计思想、理念是十分清楚的。正因为有这样的指导思想，在电子政务示范的实施过程中，建设统一、可信的电子政务安全支撑平台和应用支撑平台，就成为构建统一电子政务的核心，也直接关系到此次应用示范工程是否成败的关键。尽管目前提供的这两个平台，在应用的加载方面，由于时间等原因，还有待进一步加强，但是这样的探索以及所取得的效果，在一定程度上反映了电子政务建设的某些内在规律和价值，这对中国电子政务建设无疑具有重要的实践意义和指导意义。
（二）应用牵引，整合部门内部的业务流程，推进政府的管理创新，提高政府的管理能力和服务能力
在电子政务示范工程中，能不能突出应用，如何推动电子政务各类应用系统的构建，不仅会影响到政府管理活动的过程，而且也反映着政府管理创新的动力。在这方面，参与示范的单位在三个方面进行了有益的探索:
一是重视系统建设中业务流程的整合，使政务与技术有机地融合。这突出地体现在重视应用系统的开发和行政业务的流程梳理的结合，加强业务规范和技术标准的研究，提升电子政务的应用效能;通过管理组织创新，打破业务部门条块信息资源的封闭和分割，解决中央垂直管理的部门与地方政府之间“条块对接”问题，实现资源的共享;将部门领导、业务人员和技术人员三者紧密结合，政务人员深度参与，保证应用系统更加符合业务需求;加强电子政务制度建设，建立长效机制，保障电子政务健康发展;建立统一高效的技术服务的支撑体系，降低电子政务的建设和运营成本等。
二是通过电子政务的流程化应用集成，提高资源共享的程度。在这方面各试点示范单位都进行了有益的探索，也积累了一些新的经验。如国办、商务部、海关总署和北京市、青岛市等示范单位，普遍新建或完善了电子公文办理、流转交换、督查督办、政务信息、值班会议等管理系统;有些示范单位如深圳市和绵阳市分别建设了覆盖全市各部门、各区（县）的网上公文交换与流转系统、电子邮件管理系统等。这些应用系统有力地推进了政务公开，提高了行政效率，加强了公务员自身建设。在信息资源的开发利用方面，以国办为核心的政府专网网站初步建成，发改委的投资项目数据库、科技部的科技档案数据库、海关总署的业务数据库、工商总局的经济户口数据库等均积累了大量的信息资源。这些数据集成，不仅为社会经济监管和科学民主决策提供了有力的支撑，也为进一步实现协同办公和信息共享奠定了坚实的基础。
三是通过完善政府门户网站，构建网上审批和服务系统，提高政府公众服务能力。电子政务的核心理念，是要运用现代信息网络技术，改善政府的公共服务方式，为公众提供便捷、优质的政府服务。因此，在电子政务的应用方面，突出对社会、公众的服务，提高政府的公共服务能力，就成为整个示范工程最重要的组成部分。在这方面，各个参与示范的部门，都进行了大胆的尝试和探索。如劳动保障部构建的网上公共职业介绍应用系统、工商总局构建的企业信息采集、传输、处理系统、上海市的社会劳保卡系统、绵阳市建设的行政服务网上申报并联审批系统、深圳市的市民中心等，都集中了便民服务的理念和价值，充分发挥网络、系统在公共服务中的作用和功能，受到了广大公众的赞扬。特别是深圳市政府的市民中心，通过统一的窗口服务，完成了由“集中办公”向“联网办公”、“串联审批”向“并联审批”、“分散监管”向“系统监管”的重大转变。这些应用均已初见成效，对促进政府职能转变、依法行政和方便公众等政府自身建设具有重要意义。
（三）积极探索符合中国国情的电子政务建设模式
中国的电子政务建设应该走什么样的道路，坚持什么样的模式，这是一个必须高度重视、并需要认真探索的重要课题。如果我们的电子政务建设不注意总结这方面的经验，就可能走很大的弯路，付出巨大的成本。在这方面，电子政务示范工程负有重要的使命，力求能在这方面总结出一些对其他地方的建设有重要借鉴的经验，真正发挥示范的作用。
在电子政务建设中，以青岛市等为代表的示范单位，在电子政务的建设模式，以及解决条块分割等方面，取得了重要突破，他们提供的经验，已经引起了各方面的重视。青岛市在电子政务建设模式方面的最大贡献，就是确立了“四统一分”的建设思路:即全市党政机关统一规划、统一机构、统一网络、统一软件，分级管理。这就从根本上杜绝了各自为政、重复建设的可能性，也比较容易实现互联互通和资源共享。据测算，这种建设模式，已节省部门一次性投资5000多万元，每年还可节省管理维护费500多万元。随着应用范围的不断扩大，形成的节约效益将更为显著，要是全国300多个地级市，都以这种模式建设电子政务，按每个城市节约1000万元计算，可直接节省投资30多亿元。而作为西部地区唯一参加示范的绵阳市，也在电子政务建设中的资金多元投入方面，进行了有益的尝试。为解决建设资金不足，绵阳市信息办和信息中心与本地信息技术企业相结合，共同建设电子政务系统，并以较低的建设成本，为全国其它中小城市的电子政务建设，开辟了一条具有推广应用价值的道路。
（四）通过科技攻关，解决了电子政务应用中的一些共性关键技术
在电子政务建设中，除了要关注电子与政务的融合，重视业务应用的逻辑抽象等政务层面上的问题外，还有一个十分重要的问题，就是要重视解决电子政务应用系统开发中的关键技术。为此，各参与单位，结合自身的实际和项目的特点，对一些关键技术进行了攻关和研究。比如围绕两个平台的研制，解决的关键技术就有:通过制定文件交换标准和业务流程管理规范，利用条码技术和流程管理技术实现跨应用的文件电子流和物流的集成和文档一体化;采用统一目录服务、统一门户技术，通过标准接口与两个平台集成，建立资源目录体系，实现可信授权、鉴权的单点登录和个性化界面定制和资源配置;采用web服务技术和制定XML元数据标准，在两个平台上实现了跨网络支持多种媒体格式的可信信息交换;利用支持多种形式终端设备的消息中间件技术，实现了对移动办公的支持;利用数据仓库的数据挖掘和模型分析技术，建立宏观管理的分析模型等等。通过这些关键技术研究和系统开发应用，不仅培养锻炼了队伍，而且对提升电子政务技术实现水平，也发挥了重要作用。
【对未来中国电子政务建设的若干政策建议】
电子政务应用示范所取得的成效是明显的，但是在示范中暴露出的问题，也反映出中国电子政务建设和发展中隐含的巨大风险和问题。如何有效控制电子政务建设中的风险，真正走出一条中国式的政务信息化之路，将是我们面临的一个十分重要而又关键的问题。为此，我们结合电子政务应用示范的实践，提出以下政策建议。
（一）把电子政务建设的推进战略放在政府改革战略的大格局中思考问题，实行管理导向型的推进策略，而不是技术导向型的策略，最大限度地规避体制风险。
政务信息化、电子政务建设是一项巨大的社会系统工程中，很难一蹴而就，需要比较长的一个过程。电子政务建设的这一特点，决定其具有较大的体制风险。如政府机构改革、职能调整，以及行政程序、运行机制的变化等，都会对已经建立起来的系统产生深刻的影响。
就未来中国政府改革战略而言，走向大部制管理，无疑是市场经济发展的必然结果。尽管由于中国市场经济发展时间还比较短，实现大部制管理还需要一个过程。但我们在推动政府信息化的过程中，必须考虑到未来政府管理的基本架构和发展趋势，不能只看到现在政府机构的设置，强调部门的信息化，而应该重视领域的信息化，如大农业、大交通等。否则将可能陷入信息化决策的结构性风险之中。
按照这样的思路，我们建议，在政府信息化的推进策略方面，要突出政务管理推动，而不是技术推动。要看到决定电子政务系统成败的关键，首先是政务的整合和集成，进而是应用系统的整合和集成，而不简单的是用什么技术来实现，换句话说，只有在政务的有效整合和集成的基础上，先进的技术，才能真正派上用场。
（二）在地方党政机构，必须坚持电子政务一体化的整体推进方针，实现“一体化的基础建设，多元化的业务应用”，最大限度地实现资源共享，避免因重复建设、各自为政有可能带来的巨大浪费和潜在风险。一体化推进，必须在一体化的电子政务建设的组织框架下来实现。
为此，我们建议:第一，中央要明确地方电子政务中一体化的指导方针，要区分情况分类指导:对已经分开建设的地方，可以维持现状;对于还没有分开建设的地方，应该坚决制止各自为政的现象，实行一体化的建设方针。第二，要尽快整合、统一推进政务信息化的组织设置，改变目前各地政务信息化机构设置不规范等问题，使一体化的建设方针，通过一体化的组织来实现。第三，要按照“一体化的基础建设，多元化的业务应用”，推动地方电子政务建设。一体化电子政务建设方针，强调的是一个地方党政机构网络基础设施的一体化，在一个政府内部，不同部门核心办公系统的一体化，这种一体化不是要取代各个不同部门的具体业务应用系统。比如教育、税务等政府机构，除了办公系统的核心政务有共同之处外，其业务应用的差异肯定是很大的。据此，我们建议，中国的电子政务建设，应该遵循“一体化的基础建设，多元化的业务应用”来推动，这样不仅可以克服条块分割、部门各自为政的现象，而且对实现互连互通和资源共享也有重要的促进作用。
（三）重新鉴定电子政务网络结构的边界、范围、乃至名称，尽快改变目前网络结构、名称较为混乱的状况，避免由于网络政策的模糊和不确定性，为电子政务基础设施建设，造成不必要障碍。
目前中国在电子政务的网络划分方面还存在一些较为突出的问题。如政务内外网的边界、范围、名称等。比如，中央虽然规定政务内网只建在副省级以上，但实际上全国很多地市、乃至县一级也在建内网。而这些所谓的内网，大多数不是真正意义上的内网。与此相联系，全国许多地方，包括国务院各部委，还实际上存在着所谓的政务专网的网络形态。全国网络结构、边界、名称的不统一，给电子政务建设带来的问题是不言而喻的。为了规范全国电子政务建设网络结、名称、边界等，我们建议:第一，国家要重新对政务内网、政务外网、政务专网的内涵，做出明确的解释，并严格规范这几种概念的使用。第二，应该明确政务专网的地位，把国家的政务网络结构，划分为政务内网、政务外网和政务专网。除了原来对政务内网和政务外网的功能定义外，应对政务专网的功能、使用范围、边界等也做出明确的规定。第三，为了节约资金，也为了更好地提高政府的服务质量，可以考虑副省级以下不建内网，但可以建立政务专网，与外网实行逻辑隔离，方便为社会公众服务;中央部委延伸到地方的应用系统，除极少数特殊部门外，多数都应该以专网的形态延伸，以便顺利实现与地方的对接。
（四）各级政府、特别是国务院要加快建设统一门户网站的步伐，尽快改变目前门户网站分散的局面。
政府门户网站是直接为社会公众获取政务信息和实现网上办事的窗口，应予以高度重视。以这次参与电子政务应用示范的浙江省政府门户网站为例，通过此次改版，该网站可以为社会公布500多项行政许可项目和200多项政府办事指南、办理流程，还有135项实现了网上直接受理。目前，该网站已经成为一个有效整合39个省政府直属机构子网站和11个市子网站的政府网站群，内容丰满、功能多样、风格统一，极大地提升了政府的形象，方便了民众。鉴于此，我们建议国务院要加快建设国务院统一门户网站的步伐，把目前分散的国务院各个部门的网站整合为统一门户，规范门户网站的风格和栏目设置，更好地发挥中央政府门户网站的作用。
（五）高度重视电子政务环境建设，特别是电子政务的法律制度环境的建设。
从此次电子政务应用示范的实践来看，许多参与单位都深刻地感受到了法律法规环境对电子政务应用系统运行、管理的重要所在。比如在一些地方，虽然构建起来网上办事系统，可以利用网络直接为公众提供服务，但是由于受到法律法规的限制，多数还只能采取“双轨制”的方式进行管理和运行。这不仅增加了政务管理过程的成本，也给公务人员带来很多不必要的麻烦。这种现象反映出中国在电子政务的法律法规环境建设方面，还比较落后，有些不适宜电子政务管理运行的法律法规,没有及时进行修订;有些急需的重要法律，如信息公开法（或者信息公开条例）、个人隐私法、信息安全法等依然处于法律空白的状态。鉴于此,我们建议,在推进电子政务的战略中，要同时把电子政务的环境建设、特别是法律法规环境建设放在重要地位，否则就会直接影响已经构建起来的各项应用系统的应用，也使信息化应用系统很难真正发挥其应有的作用。
（作者单位:国家行政学院）
来源《中国信息年鉴-2005》 |