谈电子政务外网平台建设

刘  鹤

这次电子政务建设中提出的外网平台，本质上是一个业务专网平台的概念，在这个平台上，主要运行政府不涉及国家机密的专业业务。究意怎样按中央17号文件要求形成这个平台，怎样从实际出发，风险比较小，成本比较低，周期比较短，效果比较好，确实需要高度重视。围绕这个问题，我们进行了多次讨论，也做了很多调查研究，形成了一个初步思路，现将这个思路归纳出来，供领导和同志们参考。

我认为，建设外网平台至少要回答三个十分现实的问题。第一、在什么样的背景和条件下讨论外网平台的建设；第二，外网平台建设采用哪种路径，是新建还是互联共享，是逐步到位还是一步到位，有哪些制约因素：第三，阶段性目标是什么，要实现什么功能，达到什么目的。事实上，对这些问题的认识并不一致、而统一认识非常重要，正是因为这个原因，我想提出一些看法。

一、背景和条件

我们不是凭空起步，讨论国家电子政务外网平台的建设。国家已经投入了大量资金，相当多的部门已经建成一批专业业务系统，我们已经有了不少孤立的外网平台，但缺乏统一的外网平台，这是讨论的起点。作为初始条件，至少要认识三个方面的情况；第一，一些部门的纵向网络已具有一定规模，相当多的业务系统已经在各自的网络上运行，并且发挥着比较好的作用。很多部门根据业务需要，租用电信公用网络。组建了延伸到地方的专网，建立了自己的网管中心，并且都拥有一支自己的技术队伍，也积累了比较丰富的运行管理经验；第二，各部门的纵向网络之间的互联互通不畅，普遍存在“纵强横弱”(中央部门与地方对应部门的互联互通强，但各中央部门之间的互联互通弱)的现象，部门之间互联互通程度比较低，不利于工作协调和互动，不适应我国政府管理和为民服务的要求，也给地方网络平台的建设造成了很大困难；第三，纵向网络系统重复建设的现象还有继续之势，许多没有建立系统的部门，也想建立自己独立的网络体系，这显然会造成较大的浪费。有专家对此作了一个不完全准确的测算：50多个中央部门都建纵向网，并向副省以上的47个节点延伸，再向3500个县辐射，要建设约20万个网络平台，其标准不一，资源无法共享，将造成巨大的浪费。正是在这样的背景下、有必要加快统一平台、互联互通的步伐。

二、思路和步骤

重组外网平台有两种不同的思路，一种思路是新建，一种思路是逐步整合。经过反复研究，我们认为新建不如整合，主要原因是：第一、如果采用新建的办法，大量已建的系统难以发挥作用，存量投资报废，建设成本过高。第二，把原有的业务系统移植到新的平台时，存在种种不确定性，一旦发生问题，将影响经济的正常运转，存在较大的风险；第三，周期较长，如果中央政府难以在较短的时间内提供新的平台，而未建业务系统的部门又需要开展网络服务，这显然在客观上会引发重复建设。正是因为这些原因，我们主张采用第二种思路，即分类整合、逐步到位。所谓分类整合，就是从我国目前经济运行和网络建设的实际出发，从一两类业务关联性高、网络基础条件好，管理队伍强的“片区”入手、进行互联互通，统一规划、统一标准、统一安全信任体系、相对集中管理，经过一段时间的努力，在积累了经验以后，逐步向全面的业务协同、资源共享，最终形成全国统一的电子政务外网平台。我们认为这种思路比较符合实际。风险也比较小。

如果脱开网络重组这个具体的问题，从方法论的角度进行分析，我们看到，中国改革开放20年成功的一条重要启示，就在于坚持了“渐进主义”的道路，先从试点做起，积累经验，逐步推广，从这个意义上来说，分片整合、逐步到位的思想方法也是一种“渐进主义”的思想方法。

在进行分类整合的逐步到位的过程中、有几个重要的约束条件是需要考虑的。一是业务运行持续性，不能因为整合而影呐了正常的业务运转；二是投资的节约，整合需要有一部分支出，特别是基础工作等方面都需要投入，但整合的投入以及整合后运行管理的费用支出要小于新建平台的支出，同时也避免了纵向网络重复建设的费用；三是要有明显的效益，要通过加快互联，体现“网络的价值等于节点的平方”；四是要体现统一性与差异性并存的原则，互联共享并不否定独立系统的特殊功能，而是为了使各个系统发挥更大的作用，提高政府运行的整体效益。

三、目标和功能

从目前部门运行的实际出发，考虑电子政务建设的总体要求，这次整合至少要实现以下几个基本目标：

1、在重点互联的部门之间，依托现有基础，形成互联互通的通信平台和信息交换平台。

2、在这个基础环境之上，促进一批政府业务系统的协同工作，比如通过税务、海关、银行、国库、工商等业务系统的进一步互联互通。全面提高政府收入的保障程度；再比如通过计划、财政、央行、外汇管理、统计、国际贸易等几个系统的互联互通，为宏观经济决策和分析提供更加有力的支撑。

3、与第二项任务紧密相关，建立部门间信息共享的机制，并促进政府信息资源的开发与应用。

4、与前面三项工作相配合，在基础环境和基础工作方面积累经验，比如如何统一标准、统一IP地址、统一域名管理、统一安全信任体系等。

5、摸索出一套符合实际、责权分明、统分结合、约束与激励并重的管理制度，并为下一步形成全国统一的政府外网平台积累经验。

可以看到，分类整合外网平台的行为，本质上是要通过这项工作，在制度创新方面摸索出一条新的路子。

近年来，相当多的同志都习惯于搞新的建设，但对如何进行互联互通还缺乏经验，从某种意义上来说，这种现象不仅在我国存在，在很多发达国家也都存在。目前推动的外网整合工作，不仅对电子政务建设具有重要的现实意义，也充满着挑战性，我们一定要按照十六大报告的要求，实事求是，与时俱进，敢于创新，从“分割和孤岛”的思路中大胆地跳出来，按照互联网经济的本质要求和政府现代治理结构的理念，把这项工作做得更务实一点，更快一点，更好一点。

来源：www.yq.cn